新行政诉讼法司法解释对行政机关应诉的影响
2018年2月7日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释法释》（〔2018〕1号，以下简称《解释》），《解释》对以往的司法解释进行了整合，也增加了一些影响行政机关应诉的新规定，笔者做一初步梳理，供行政法治同仁共同研讨、学习。
一、受案范围：明确了内部行为、过程性行为、层级监督行为、信访行为不属于受案范围
《解释》第一条第二款明确了行政机关内部行为、过程性行为、层级监督行为、信访行为不属于行政诉讼的受案范围。该款具有以下规定：
（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；
（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；
（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。
影响内容：进一步明确了不属于行政诉讼受案范围的行为，防止错诉、滥诉
影响指数：★★★
二、原告资格：明确了几种典型的利害关系人
第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：
（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；
（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；
第十三条债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。
影响内容：进一步明确几种典型的利害关系人和非利害关系人，防止滥诉；根据最高院江必新副院长在《解释》新闻发布会上的解读，第十二条第（五）项，主要针对与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”的利害关系人资格问题。
影响指数：★★★★
三、适格被告：明确了开发区管理机构及其职能部门的被告资格
第二十一条当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。
影响内容：开发区遍地开花，但性质、级别存在差异；该条规定进一步明确各类开发区管理机构及其职能部门所作行为的适格被告问题。
影响指数：★★
四、执法人员接受询问义务：法院认为必要可以询问执法人员
第四十四条人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。
保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。
负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。
影响内容：该条规定了行政机关执法人员接受询问的义务，法院认为必要时，可以就案件有关事实对执法人员进行询问。今后，出庭的可能不只是委托代理人，案件承办人或其他人员也有可能需要出庭。
影响指数：★★★
五、法院可以责令行政机关提交证据
第四十六条原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的，可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。
申请理由成立的，人民法院应当责令行政机关提交，因提交证据所产生的费用，由申请人预付。行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。
影响内容：该条规定了原告、第三人可以申请法院责令行政机关提交对其有利证据的程序权利；若确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的，可以在开庭审理前书面申请；申请理由成立的，人民法院将责令行政机关提交证据，行政机关无正当理由拒不提交的，将可能承担不利后果。
影响指数：★★★★
六、起诉期限：二年变为一年
第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。
影响内容：1、对于未告知诉权的情况，老司法解释规定的起诉期限为知道或应当知道行政行为内容之日起不超2年，新《解释》变更为了1年；
2、行政复议中，对于未告知申请复议权利、期限的情况，一般参照司法解释的规定，复议期限为知道或应当知道行政行为之日起2年；今后应该也会调整为知道或应当知道行政行为之日起1年。
影响指数：★★★★★
七、法院可以判决恢复原行政行为的法律效力
第八十九条复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。
影响内容：复议决定改变原行政行为错误，法院若认为原行政行为并无不当的，可以判决恢复原行政行为的法律效力；个人认为此规定有利于行政纠纷的实质性解决，防止“翻烧饼”。
影响指数：★★★
八、负责人出庭应诉：增加了负责人范围、明确负责人出庭情形、无正当理由拒绝出庭的后果
第一百二十八条第一款行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。
第一百二十九条涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。
被诉行政机关负责人出庭应诉的，应当在当事人及其诉讼代理人基本情况、案件由来部分予以列明。
行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。
行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。
影响内容：行政负责人出庭应诉是新《行政诉讼法》的亮点之一，但实践中各地法院对负责人出庭应诉的做法不一。本次司法解释，增加了其他参与分管的负责人也可以出庭，以及负责人出庭应诉的情形、不能出庭的理由说明义务、拒绝说明理由、拒绝出庭的后果等规定。今后，负责人出庭或不出庭都有了相应的操作指引、后果约束。
影响指数：★★★
九、工作人员出庭应诉：明确工作人员的范围
第一百三十条行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。
被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。
影响内容：明确了行政机关工作人员范围，个人认为《解释》对工作人员的规定符合行政管理实际，让各类直接承办行政案件的人员出庭应诉，有利于案件事实查明和案件公正裁判。
影响指数：★★★
十、告官不见官后果：记录在案和在裁判文书中载明，可以建议有关机关依法作出处理
第一百三十二条行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。
影响内容：该条明确了告官不见官的后果。个人认为新《行政诉讼法》实施以来，行政机关基本了解和能够做到派员出庭，个别行政机关对于行政诉讼不够了解的，可能会仅委托律师出庭应诉。
影响指数：★★
十一、复议机关共同被告
第二十二条第二款复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。
第二十二条第三款复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。
第一百三十四条第二款行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。
影响内容：第二十二条明确行政复议决定确认无效、确认违法是否属于改变原行政行为的问题；第一百三十四条明确了“混合型”行政复议决定被告确定问题。上述情形在解释出台前，在实践中操作不一，如何立案、如何审理各法院操作方式、审理方式不同，存在一定混乱，本次司法解释予以了明确、统一。
影响指数：★★★★
十二、复议机关可以依法收集补充证据
第一百三十五条第三款 复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。
影响内容：该条规定了行政机关在复议程序中，依法收集、补充的证据可以作为认定复议决定和原行政行为合法的证据，调整了以往对于原行政行为作出后，不能再收集、补充证据的规则。个人认为有利于行政纠纷实质性解决。
影响指数：★★★
十三、规范性文件的一并审查
第一百四十七条人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。
制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。
行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。
第一百四十八条人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。
有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：
（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；
（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；
（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；
（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；
（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。
第一百四十九条人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。
规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。
规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。
接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。
影响内容：关于规范性文件一并审查制度，是新《行政诉讼法》的一大亮点之一，但在司法实践中，对于规范性文件如何审查并无明确标准，《解释》以七条的篇幅对规范性文件如何审查进行了规定，以往未出现的新规定方面，则包含了上述听取制定机关意见、审查方式、规范性文件不合法的情形、认定规范性文件不合法的后续建议、备案程序，以及再审纠正等程序，形成了对规范性文件审查相对全面的司法审查程序，体现了法院对普遍适用的规范性文件合法性认定、审查的审慎态度。
影响指数：★★★★★
十四、起诉行政行为无效的时间起点
第一百六十二条公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。
影响内容：行政行为无效一般不受起诉期限的限制，对于一些历史中作出的行政行为，相对人也具有提起行政无效之诉的可能。此次《解释》明确规定，对于2015年5月1日新《行政诉讼法》实施之前的行政行为，原告起诉行政行为无效的，法院不予立案，有利于行政秩序的稳定和防止滥诉。
影响指数：★★★★
本文仅为我们对相关法律法规的一般解读，不能作为正式法律意见和建议，如果您有特定的问题，请与观韬中茂律师事务所联系咨询事宜。
孙建
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