《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》新规简评
2016年8月24日，国务院办公厅印发了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》国办发〔2016〕63号（以下简称“63号《意见》”）。与以往监管规则不同的是，63号《意见》本次明确列出了国企经营过程中54种违规投资经营行为的“负面清单”。对存在违规行为，并且造成国有资产损失以及其他严重不良后果的情形，将进一步追究相关国企人员的责任，且这种追责不受限于岗位调离、调任或者退休的限制，实质上确立了国有企业违规经营投资重大决策终身责任追究制度。以下仅就63号《意见》的要点进行梳理简评，供阅者参考。
一、适用范围
（一）适用企业范围
根据63号《意见》的规定，该意见适用于国有及国有控股企业违规经营投资责任追究。金融、文化等国有企业违规经营投资责任追究工作，中央另有规定的依其规定执行。
（二）追责主体范围
在追责主体方面，63号《意见》核心针对违反国家法律法规和企业内部管理规定、未履行或未正确履行职责致使造成国有资产损失以及其他严重不良后果的国有企业经营管理有关人员。从具体所承担工作职责的角度，追责主体具体还可分为：
1、直接责任人。指违反规定，未履行或未正确履行其工作职责，对造成的资产损失或其他不良后果起决定性直接作用的国有企业相关人员；
2、主管责任人。指相关人员在其直接主管（分管）工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，造成的资产损失或不良后果的直接主管人员；
3、领导责任人。指在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，造成的资产损失或不良后果的主要负责人。
简评：63号《意见》并未将国有实际控制企业纳入违规经营投资责任追究范围，但在《企业国有资产交易监督管理办法》32号令未提出国有实际控制企业的定义之前，此类企业实际上一直作为国有相对控股企业来管理。如常见的国有上市公司，从32号令的定性来讲大多属于国有实际控制企业，而国有上市公司恰恰是对外投资经营比较频繁的一类国有企业。从63号《意见》确定的全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系的工作目标来看，未来在该意见落地实施过程中国有实际控制企业应不会排除在追责监管企业范围之外。
二、责任追究的54项“负面清单”
63号《意见》详细列举了国有企业经营投资过程中，违规行为的表现形式，具体如下：
（一）集团管控方面
1. 所属子企业发生重大违纪违法问题，造成重大资产损失，影响其持续经营能力或造成严重不良后果；
2. 未履行或未正确履行职责致使集团发生较大资产损失，对生产经营、财务状况产生重大影响；
3. 对集团重大风险隐患、内控缺陷等问题失察，或虽发现但没有及时报告、处理，造成重大风险等。
（二）购销管理方面
1. 未按照规定订立、履行合同，未履行或未正确履行职责致使合同标的价格明显不公允；
2. 交易行为虚假或违规开展“空转”贸易；
3. 利用关联交易输送利益；
4. 未按照规定进行招标或未执行招标结果；
5. 违反规定提供赊销信用、资质、担保（含抵押、质押等）或预付款项，利用业务预付或物资交易等方式变相融资或投资；
6. 违规开展商品期货、期权等衍生业务；
7. 未按规定对应收款项及时追索或采取有效保全措施等。
（三）工程承包建设方面
1. 未按规定对合同标的进行调查论证，未经授权或超越授权投标，中标价格严重低于成本，造成企业资产损失；
2. 违反规定擅自签订或变更合同,合同约定未经严格审查，存在重大疏漏；
3. 工程物资未按规定招标；
4. 违反规定转包、分包；
5. 工程组织管理混乱，致使工程质量不达标，工程成本严重超支；
6. 违反合同约定超计价、超进度付款等。
（四）转让产权、上市公司股权和资产方面
1. 未按规定履行决策和审批程序或超越授权范围转让；
2. 财务审计和资产评估违反相关规定；
3. 组织提供和披露虚假信息，操纵中介机构出具虚假财务审计、资产评估鉴证结果；
4. 未按相关规定执行回避制度，造成资产损失；
5. 违反相关规定和公开公平交易原则，低价转让企业产权、上市公司股权和资产等。
（五）固定资产投资方面
1. 未按规定进行可行性研究或风险分析；
2. 项目概算未经严格审查，严重偏离实际；
3. 未按规定履行决策和审批程序擅自投资，造成资产损失；
4. 购建项目未按规定招标，干预或操纵招标；
5. 外部环境发生重大变化，未按规定及时调整投资方案并采取止损措施；
6. 擅自变更工程设计、建设内容；
7. 项目管理混乱，致使建设严重拖期、成本明显高于同类项目等。
（六）投资并购方面
1. 投资并购未按规定开展尽职调查，或尽职调查未进行风险分析等，存在重大疏漏；
2. 财务审计、资产评估或估值违反相关规定，或投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告；
3. 未按规定履行决策和审批程序，决策未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案；
4. 违规以各种形式为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益；
5. 投资合同、协议及标的企业公司章程中国有权益保护条款缺失，对标的企业管理失控；
6. 投资参股后未行使股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施；
7. 违反合同约定提前支付并购价款等。
（七）改组改制方面
1. 未按规定履行决策和审批程序；
2. 未按规定组织开展清产核资、财务审计和资产评估；
3. 故意转移、隐匿国有资产或向中介机构提供虚假信息，操纵中介机构出具虚假清产核资、财务审计与资产评估鉴证结果；
4. 将国有资产以明显不公允低价折股、出售或无偿分给其他单位或个人；
5. 在发展混合所有制经济、实施员工持股计划等改组改制过程中变相套取、私分国有股权；
6. 未按规定收取国有资产转让价款；
7. 改制后的公司章程中国有权益保护条款缺失等。
（八）资金管理方面
1. 违反决策和审批程序或超越权限批准资金支出；
2. 设立“小金库”；
3. 违规集资、发行股票（债券）、捐赠、担保、委托理财、拆借资金或开立信用证、办理银行票据；
4. 虚列支出套取资金；
5. 违规以个人名义留存资金、收支结算、开立银行账户；
6. 违规超发、滥发职工薪酬福利；
7. 因财务内控缺失，发生侵占、盗取、欺诈等。
（九）风险管理方面
1. 内控及风险管理制度缺失，内控流程存在重大缺陷或内部控制执行不力；
2. 对经营投资重大风险未能及时分析、识别、评估、预警和应对；
3. 对企业规章制度、经济合同和重要决策的法律审核不到位；
4. 过度负债危及企业持续经营，恶意逃废金融债务；
5. 瞒报、漏报重大风险及风险损失事件，指使编制虚假财务报告，企业账实严重不符等。
简评：
63号《意见》详细列举了国有企业违规经营投资的9个方面，从具体形式的列举看，主要是针对国有企业内部权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督，如采购、销售、投资、财务、法律等部门。
除了对于本企业经营过程中的违规行为的追究外，如子公司发生重大违纪违法问题，作为集团管控层面也会被追究责任。这就要求国有企业自上而下的，都要在未来建立完善的内部项目、经营及决策管理制度。将“负面清单”转化为工作的底线，在底线以上规范经营投资行为，从制度上防范权利的滥用、强化经营职责，防范国有资产流失。
三、资产损失的认定
本次63号《意见》将资产损失区分为直接损失和间接损失，并对资产损失程度划分为一般资产损失、较大资产损失和重大资产损失。但未对这三类损失作出明确的金额设定，对于非涉及违纪违法和犯罪行为的责任追究方面，规定由履行出资人职责的机构和国有企业根据实际情况制定资产损失程度划分标准。
具体损失的确定上，可根据司法、行政机关出具的书面文件，具有相应资质的会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等中介机构出具的专项审计、评估或鉴证报告，以及企业内部证明材料等进行综合研判认定。
四、经营投资责任认定与追究
（一）经营投资责任认定
63号《意见》明确提出，国有企业经营管理有关人员任职期间违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究其相应责任；已调任其他岗位或退休的，应当纳入责任追究范围，实行重大决策终身责任追究制度。
（二）责任追究处理
根据63号《意见》，在责任追究几方面主要有以下方式，这些方式可以单独使用，也可以合并使用：
1. 组织处理。包括批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职等；
2. 扣减薪酬。扣减和追索绩效年薪或任期激励收入，终止或收回中长期激励收益，取消参加中长期激励资格等；
3. 禁入限制。五年内直至终身不得担任国有企业董事、监事、高级管理人员；
4. 纪律处分。由相应的纪检监察机关依法依规查处；
5. 移送司法机关处理。依据国家有关法律规定，移送司法机关依法查处。
国有企业发生资产损失，经过查证核实和责任认定后，需依据有关规定移送司法机关处理外。 63号《意见》根据损失的程度不同详细列举了具体的处理方式，对于直接责任人、主管责任人、领导责任人除给予包括组织上的严厉的处理之外，还区分损失程度相应扣减薪酬。对于责任人在责任认定年度已不在原企业领取绩效年薪的，还要予以追索扣回其薪酬。
简评：
“重大决策终身责任追究制度”的明确提出，主要是针对国有企业管理过程中普遍存在的领导干部调动频繁，任期相对较短，决策时可能更多的关注当期收益，忽视远期经营投资效益。“重大决策终身责任追究制度”更加强调长效的监督，不仅是“任内监督”还包括“离任监督”、“离休后监督”，要求管理人员不能仅追求任职期间内业绩和绩效，还要在决策时考虑到企业的长远发展。
除上述内容外，63号《意见》还对于责任追究工作的组织实施以及监管过程中出资人机构的职责、国有企业的制度建设、企业内部的部门监督等内容提出了具体要求。
本文仅为我们对相关法律、法规及政策的一般解读，不能作为正式的法律意见和建议，如果您有特定的问题，请与观韬中茂律师事务所联系咨询事宜。
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