观韬知产观察 | 美国拜杜法案的启示与反思
作者：李洪江 叶明园
前言：美国国会于1980年通过了《拜杜法案》（Bayh-Dole Act），正式名称为《1980年大学与小学企业专利法案》（University and Small Business Patent Procedures Act of 1980, 35 U.S.C. 200 et seq.)。长期以来，美国《拜杜法案》被视为解决公共研发成果商业化的成功制度范式，《经济学人》（The Economist)更是将美国《拜杜法案》评价为“可能是过去半世纪在美国所成立之最具创见之法律”。可以明确的是，《拜杜法案》实施四十多年来，深刻重塑了美国高等教育在科技创新转化领域的格局，并且以《拜杜法案》为代表的知识产权激励制度，对科技成果转化的有益经验值得包括中国在内的各个国家进行借鉴，从而更好地解决知识产权成果权属与转化的问题。
一、《拜杜法案》产生的背景
著名的《拜杜法案》是美国于1980年出台的联邦法律，旨在促进利用联邦资金的研究成果的实际应用。该法案作为实现美国技术能力卷土重来的机制之一，到目前为止，在美国国内外均受到了极大的关注。
在《拜杜法案》之前，针对如何充分发挥联邦资助专利成果价值的问题，一直有三种理念在争论：“汉密尔顿主义认为，解决方案在于强大的中央政府，它应该掌控并积极管理这些资源”；“杰斐逊主义认为，解决方案在于个人，政府为激励个人成功所能做的最好的事情就是不去妨碍这些人”；还有一种观点认为，“政府只会伤害个人，它应该确保每个人都能从政府的努力中获得经济利益”。[1]但从进入1968年开始，严重危机的显现使得舆论发生变化，随着越南战争挫败而反战浪潮兴起、水门事件等政治丑闻频发、布雷顿森林体系崩塌和石油危机等，战后高速发展的美国经济进入严重滞胀阶段；同期德、日两国发展迅猛，撼动了美国全球经济霸主地位。美国国内将其称之为“技术优势的失落”（Lose its Technology Advantage)，此时产业创新成为政府和民众关注的焦点，舆论普遍认为制定统一的资助专利归属政策以提升美国产业竞争力，将是能够挽回所谓“国家自尊”的政治正确举措。可以说，《拜杜法案》是国会为应对20世纪70年代的经济大萧条运应而生的产物。
在此之前，美国施行的科技政策是大规模资助大学，让他们在政府关注的一系列硬科技领域做深入研究。但当时的专利政策奉行的是“谁出资、谁拥有”的原则，研发的成果不仅收益权归政府，而且一切的后续性研发也不可以由发明人独享，这就导致高校没有动力推动新技术转化为民用科技产品。当时，美国政府投入巨额财力支撑各类科学项目，然而，令人惊讶的是，尽管如此，联邦政府拥有的28000项专利，转化率仅仅占总数的5%，[2]与之形成鲜明对比的是，由研究人员获得所有权的科研成果虽只有1254件，但其中却有18—20%得到实际应用。本应该是成果转化“催化剂”的美国政府反倒成为了“绊脚石”。这导致了许多有价值的科研成果被“束之高阁”，无法转化为实际的经济效益。
二、《拜杜法案》的主要内容
《拜杜法案》正是美国为了解决上述问题，在面临多重挑战下所做出的重要立法回应。1978年，伯奇·拜赫（Birch Bayh)和罗伯特·约瑟夫·杜尔(Robert Dole)联合提出了《大学和小企业专利法案》，并由美国国会通过，这是拜杜法案的最初雏形。为表彰他们的杰出成就，这一法案被称为《拜杜法案》。1980年美国总统吉米·卡特签署了H.R.6933号众议院立法案《美国专利商标法修正案》，伯奇·拜赫（Birch Bayh)和罗伯特·约瑟夫·杜尔(Robert Dole)所提内容被编入《美国专利法》第18章第200-212条。美国政府不仅正式颁布了《拜杜法案》，还细致制定了其实施细则，以确保该法案的有效执行。
与《拜杜法案》相关的法条一共有13条，其中，最重要的三条是§200、§202和§203。
在35 USC§200中，对国会的政策和目标做出了规定：通过专利制度促进联邦支持的研究或开发所产生的发明的利用；鼓励小企业最大程度地参与联邦支持的研究和开发工作；促进商业企业与非营利组织（包括大学）之间的合作；确保由非营利组织和小企业所创造的发明能够以促进自由竞争和企业精神的方式使用，而不会不当地妨碍未来的研究和发现；促进美国工业和劳动部门在美国创造的发明的商业化和公开可用性；确保政府获得足够的权利，以满足政府的需求，并保护公众免受发明未使用或不合理使用的影响；并尽量减少在该领域执行政策的成本。
35 USC§202对于权利归属作出了规定，是法案中最为核心的一条，即每个非营利组织或小企业可以在本节第(c)(1)条要求的披露后，在合理的时间内选择保留任何主题发明的所有权；但是，前提是资助协议可以另有规定：(i) 当承包商不在美国境内，或没有位于美国的营业地点，或受外国政府控制时；(ii) 在特殊情况下，若政府机构认为限制或取消保留任何主题发明所有权的权利，更有利于促进本章的政策和目标；(iii) 当由根据法令或行政命令授权进行外国情报或反情报活动的政府机构确定，限制或取消保留任何主题发明所有权的权利对保护这些活动的安全至关重要；或者 (iv) 当资助协议涉及能源部一个由政府拥有并由承包商运营的设施，且该设施主要用于能源部的海军核动力或武器相关项目时，并且所有在该条款下对承包商保留主题发明所有权的限制仅限于上述两个项目的发明。非营利组织或小企业的权利应遵守本节第(c)条及本章的其他规定。换言之，该条的存在明确了小型企业或者非营利性组织（包括大学）取得政府资助所获发明的专利权，但不包括大型企业、外国人或者管理经营的合约人。
35 USC§203是关于政府保留介入权（March-in Right)的条款。该条规定：对于根据本章由小企业或非营利组织获得所有权的任何主题发明，依据该主题发明所签订的资助协议，联邦机构有权按照本章下发布的规定要求承包商、受让人或专有被许可人向任何负责的申请人授予非独占、部分独占或独占许可，并且此类许可应在合理的条件下授予。如果承包商、受让人或专有被许可人拒绝此请求，在必要情况下，联邦机构可自行授予此类许可，前提是：承包商或受让人未采取或预计在合理时间内未采取有效步骤，来实现该主题发明在该使用领域的实际应用；合理满足的健康或安全需求；满足联邦法规规定的公共使用要求，而承包商、受让人或被许可人未能合理满足这些要求；因为根据第204条要求的协议尚未获得或被豁免，或因为在美国拥有使用或销售任何主题发明的独占权的被许可人违反了根据第204条获得的协议。
另外，《拜杜法案》的内容还包括：根据联邦政府资助的发明而进行的生产并销售的产品，必须有相当比例是在美国制造完成的；联邦政府取得世界性、非独占、不得转让、不得撤销、权利金已付的使用权；有关发明的信息不得向公众公开，在专利申请期间不受“信息自由法案”的拘束；发明人应分享专利许可收入，但具体应得份额未做规定；大学应将技术转移所得、全部专利许可所得返还到教学和研究中去。
总体而言，根据《拜杜法案》的有关规定，在美国，凡是使用政府科技或企业资本投入产生的成果，其知识产权获得收益大致是“一分为三”：即约1/3归学校或公司，约1/3归研发团队，约1/3归负责转化成果的中小创新企业。[3]无利不起早，《拜杜法案》对知识产权收益的这一分配原则，除了回报投资、反哺研发团队，还给负责成果转化的企业以激励，极大地鼓励了非营利性机构和企业共同参与，以政府财政资金支持的知识产权转化，促进科研成果的商业应用，为政府、科研机构、产业界三方提供有效的制度支持。“一分为三”机制的产生不仅超越了狭隘的纯资本模式，创新设计在整个科研及应用链上均衡地实施激励，从基础研究到成果转化及商业应用全生态进行系统地牵引，不同优势各领其责、前后驱动，避免堰塞湖式的科研链与产业链阻塞，极大地推动了美国科技产业的中长期持续发展，而且让社会各界意识到了技术转让的核心使命是分享成果，分享创新，从而激发科研人员的创新热情并增进社会财富。
三、《拜杜法案》的实践成效
《拜杜法案》实施四十多年来，深刻重塑了美国高等教育在科技创新转化领域的格局。主要体现在以下三个方面。
其一，推动了大学等研究机构研发成果的知识产权管理体制创新
《拜杜法案》规定，联邦资助的科研成果应归大学所有，然而，由于高校通常侧重于基础研究，其在科研成果的转化与商业化方面存在一定的局限性，且这项转化工作往往需要产业界承担相当大的经济成本。该法案的成功不仅表现在知识产权保护的法律框架上，更在于明确了大学在科技成果转化中的角色与责任，激励高校开拓和创新市场化的产学研合作模式。为了更好地实现科研成果的转化，许多大学选择自行或与外部机构合作，建立专业的管理和转化机构，确保学术成果和技术专利在商业化过程中的高效运作。四十年来，大学在管理体制和转化机制上的创新，不仅整合了不同类型的学术成果与技术专利，还有效促进了这些科技成果的快速转化和广泛应用。这一转型过程充分体现了《拜杜法案》在推动大学科技成果转化方面的重要作用：它不仅鼓励大学主动探索适应市场需求的转化路径，而且帮助它们跨越了科研与市场之间的鸿沟，从而实现了学术成果和技术专利商业化转让及应用的方式和途径的专业化。[4]
《拜杜法案》实施四十年来，美国研究型大学已在发明成果应用与转化领域逐步形成了多元化管理体制。大学从事专利和技术转移的机构和工作人员的数量也不断增加，授权许可的专利也稳步上升。1980年拥有技术转移办公室的大学为35所，而1990年已超过200所。大学从事技术转移的机构履行与发明专利许可和技术转让相关的各种高度专业化的职能。
其二，提高了大学科技成果转化的积极性与主动性
《拜杜法案》颠覆了政府资助科研成果的传统归属模式，促进了大学科研成果的商业化进程。自80年代中期开始，美国大学等研究机构获取专利权的积极性不断上升。以大学为例，1986年 所获专利数量为619件，在随后的十几年大学所获专利持续大幅增长，至1999年所获专利数为3661件。[5]1980年至2020年间，美国大学专利授权量更是增长了33倍，这一重大转变主要归功于《拜杜法案》所确立的大学专利发明统一管理制度，该制度以一种革命性的方式颠覆了过往政府“投资即享有”的惯例，转变为一种更加激励创新与合作的模式。同时跨越了州际法律障碍，激发了大学科技创新与成果转化的热情。
更为重要的是，《拜杜法案》提供的制度激励，有效调动了创新者参与后期技术转移工作的积极性，加快了创新成果从理论形态向市场产品转化的步伐。自上世纪80年代以来，美国在基因工程、转基因动物、医疗方法、计算机软件等方面的研发及成果转化均走在世界前列，大大提高了美国产业的国际竟争力。[6]
1980前后美国大学专利授予量的变化趋势
（图源：《清华大学教育研究》）
美国大学年度专利授予量
（图源：清华大学教育研究）
其三，促进了大量“科技初创企业”的形成与发展。
在《拜杜法案》的推动下，美国大学的科研成果转化通过产学合作与孵化平台，催生了大量科技初创企业，并成为区域经济增长的重要引擎，占到高校创业与就业的70%。[7]从1980年到2014年，初创企业的数量持续攀升，尤其是在2020年，由大学催生的初创企业数量达到了1117家，是1994年的六倍之多，这一数据充分体现了大学在推动科技创新和成果转化方面的巨大活力。值得一提的是，这些初创企业大多数选择在高校的许可机构所在地注册，这不仅强化了大学与产业界的合作关系，也进一步推动了产学研合作的深化。同时，这也使得这些初创企业展现出更强的生命力、资金筹集能力及经济贡献。大学的技术成果经过中试阶段后，逐步转化为市场化的新产品，吸引了大量企业购买专利许可，进而加速了产业化进程。在这一过程中，大学不仅推动了技术创新，还促进了就业的增长和经济的繁荣，充分展示了产学研深度融合所蕴含的巨大潜力。[8]
1994-2020年美国大学催生的初创企业数
（图源：《清华大学教育研究》）
四、反面启示
其一，对发明人权益的强调保护不足
在《拜杜法案》制定过程中，同政府博弈的主体始终是大学，尤其是顶尖私立大学，由此导致《拜杜法案》更适用于当时已经在内部自建成果转化机构的顶尖学府。尽管《拜杜法案》规定，个人也可以作为科研项目的承包商，但是明显与现实不符，该法案的核心条款缺乏对科研人员个人权益的保护，因此事实上出现了“原本受资助科研成果归属于联邦政府，现在联邦政府将其赋予科研机构”的局面，由此导致对发明人利益的忽视，科研人员申报和转化专利积极性明显下降。
其二，公权力运行维护机制不完善
一是对联邦所拥有发明的实施处置约定模糊。尽管《拜杜法案》约定联邦可以在承包商放弃后拥有该发明的专利权，但对于联邦具体如何运用（如许可、转让等）以及如何保护该专利的表述较为简略，一定程度上可能限制了联邦对专利的获取和应用。
二是对联邦介入权的表述模糊。如何界定《拜杜法案》中“没有或预计没有采取有效措施实现该发明应用”等没有定论，这也造就了联邦从未客观行使过介入权的原因之一。
三是没有体现对公众资助的科研成果应使公众获益的条款。在某种程度上，《拜杜法案》的存在迫使公众为已经资助过的科研成果再次支付专利费。[9]
五、中国立法中科技成果奖励向激励制度转变的探索
（一）中国版“拜杜法案”的衍变历史
科研成果的转移转化率低是世界各国共同面临的难点和痛点，我国也不例外。在20世纪90年代初期，我国即开始探索引入“拜杜法案”的实践经验，其初步探索可追溯至1994年颁布的《国家高技术研究发展计划知识产权管理试行办法》。后又于1996年5月颁布《中华人民共和国促进科技成果转化法》，其中第四十三条规定，国家设立的高校及科研机构产生的知识产权由该单位保留，并给予科研人员奖励，其意图在于提高科研人员的研发创新积极性，但忽视了科研成果产出后的如何使用的问题，再者没有明确保留知识产权的单位，是否拥有知识产权使用、收益、分配的权利，没有解决科研成果闲置的问题。于是出现了“拜杜法案”出台前同样的困境，政府资助研究的科技成果权利归属国家，科技工作人员和研究机构除奖励外，将企业排除在科技转化的环节之外。由谁发挥主导、由谁参与、由谁管理，最终如何完成科技成果转化应用到市场，拉动经济增长和科技造福社会的任务，这种所有权效能使用不明确的状态，使得科技成果产出后的转化率不高。
随后于2007年底，我国对《中华人民共和国科学技术进步法》进行了重要修订，首次通过法律条文明确了“项目承担者基于财政资助研发所取得的科技成果之知识产权归属”，这一举措标志着我国正式在法律层面上接纳并实践了“拜杜原则”的核心理念。因此，该法律条文在业界被广泛称为“中国版拜杜规则”，体现了我国在科技管理与知识产权政策上的重要进展。为破解科技经济“两张皮”，调整优化科技成果权属分配以改革科技体制机制，我国先后修订发布的《中华人民共和国促进科技成果转化法》《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》《促进科技成果转移转化行动方案》《中华人民共和国科学技术进步法》等，也被媒体称为中国版《拜杜法案》。其中改革的重点主要包括两个方面: 一是加大对成果完成人和转化工作做出重要贡献的人员的激励力度，将奖励发明团队的收益比例的最低限由20% 提高到 50% ; 二是将转化科技成果的收益处置、激励制度等权力下放给大学，鼓励大学根据自身情况制定科技成果处置激励办法[10]。2020年，科技部发布了《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点单位名单》的通知（国科发区〔2020〕273号），全面启动了赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点工作。
（二）从试点方案到具体科技成果激励方案的探索
以《试点方案》为参照，2020年8月26日，深圳市六届人大常委会第四十四次会议表决通过《深圳经济特区科技创新条例》，该条例是对近年来深圳市确立的科技创新决策与试验的成果总结凝练，部分条款体现了对我国现有科技领域法律制度的继承，又借鉴了国际有益经验，变通和创新了国家现有科技法规，以先行先试的精神为其他地方政府起到了表率作用。《条例》根据《试点方案》要点，从试点方案演化制定具体科技成果转化激励方案，提出应当赋权科研成果完成人知识产权，而且明确赋予科技人员科技成果所有权或者十年以上的长期使用权。《条例》在国内首次以立法的形式规定“全部或者主要利用财政性资金取得职务科技成果的，高等院校、科研机构应当赋予科技成果完成人或者团队科技成果所有权或者长期使用权”。这种做法将传统的先实现转化之后再对科研人员奖励改革成赋权给科研人员，由科研人员决定成果转化使用、收益、分配，这一改革使得科技成果转化激励制度由被动变成主动。有利于激励科研人员结合市场需求，发明创造更具市场前景的科技成果，提高科技市场活力。[11]
《条例》借鉴美国“拜杜法案”等发达国家和地区制度，在《条例》中指出建立概念验证中心建设，并建立检验检测认证服务体系，极大便利了科技成果转化测试与评估。并提出设立知识产权和科技成果产权交易平台，高等院校、科研机构、企业依托交易平台进行科技成果的交易。[12]
《拜杜法案》本质上是一部激励性法案，其核心为赋权激励制度，我国从国家立法层面和地方政府治理层面，开展促进科技成果转化激励方案的探索和试点，从最初的鼓励机制向以市场化的激励方案，是我国科技立法的进步。总体而言，我国通过一系列旨在优化国有科技成果管理环境的改革举措，对“拜杜规则”进行了深入且全面的本土化调整。这些改革的核心在于，一方面，力求减少公权力的过度干预，确保科技成果转化的顺畅进行；另一方面，针对全球普遍存在的发明人参与度不足问题，提出了切实可行的解决方案：一是推动科技成果“三权下放”，以减少公权的不当干预；二是加强对科研人员的产权激励，以提高发明人的参与度，显著提升了大学对于将科技成果转化为商业应用的热情，同时也为了确保发明者和国内公众的合法权益，对于这些私权激励机制进行了严格的规范。
六、观韬点评
《拜杜法案》作为美国应对科研成果商业化困境及国际竞争挑战的重要立法，深刻改变了联邦资助科研成果的产权归属和利用机制。通过合理分配知识产权收益，该法案极大地激发了高校、研发团队以及中小企业的创新活力与商业化动力。经历了多次修订与完善后，《拜杜法案》及其相关规则已成为全球推动科研成果转化和强化知识产权保护的典范。其核心理念——即公共权力的约束与私人权利的激励并重，成功地平衡了政府、科研机构与产业界的利益，为科技创新与经济发展提供了强有力的制度保障。
借鉴《拜杜法案》经验，我国从上世纪90年代开始，不断地通过系列法律与政策调整，逐步构建了适应国情的科技成果转化体系，中国版拜杜规则逐渐深入本土化。地方及各大高校也相继出台相关政策，在实际情况中更加灵活应用赋权比例，以更好地推动科研成果的转发与应用。
良好的机制可以形成“正向激励”，否则必然导致微观主体的行为扭曲。科技成果的成功转化是科学家、大学、政府、中介机构、企业等多个行动主体相互作用的结果。若想长效激发创新活动，实现具有商业价值的实验室科研成果走向市场，创造社会福利，政策制定者必须立足于理性人的原始假设，考虑科技成果转化涉及的多元主体利益共赢，换句话说，从利益相关者角度来看，各个利益相关主体对于成果转化目标的认识性错位程度将决定科技成果转化政策的落实程度。
参考资料：
1.Ashley Stevens (2004) The Enactment of Bayh–Dole Archived 2012-05-26 at the Wayback Machine Journal of Technology Transfer 29:93–99.
2.U.S. Government Accounting Office (GAO) Report to Congressional Committees. May 7, 1978. "Technology Transfer, Administration of the Bayh–Dole Act by Research Universities".
3. 参见：钟科轩：《美国<拜杜法案>究竟是什么》，载《中国中小企业》2023年第5期，第22-23页。
4.DagmaraM.Weckowskaetal.,“University Patenting and Technology Commercialization-Legal Framework sand the Importance of Local Practice,”R&DManagement48,no.1(2018):88-108.
5. Howard W. Bremer, The First Decades of the Bayh-Dole Act as Public Policy, Presentation to National Association of State Universities and Land Grant Colleges.Nov.11,2001http//www.nasulgc.org/COTT/Bayh-Dole/Bremer speech.htm/2004/12/25
6. 参见：彭学龙,赵小东《政府资助研发成果商业化运用的制度激励——美国<拜杜法案>对我国的启示》，载《电子知识产权》2005年第7期，第42-45页。
7.Ryan Decker et al.,“The Role of Entrepreneurship in US Job Creation and Economic Dynamism,”Journal of Economic Perspectives 28,no.3(2014):3-24.
8.参见：楼世洲,俞丹丰,吴海江,等，《美国科技促进法对大学科技成果转化的影响及启示——<拜杜法案>四十年实践回顾》，载《清华大学教育研究》2023年第1期，第91-93页。
9. 参见：宿晓慧,孙琳琳,卞曙光,等：《<拜杜法案>立法背景及动因演进研究与启示》，载《世界科技研究与发展》2023年第6期，第699-700页。
10.国务院关于印发实施《中华人民共和国促进科技成果转化法》若干规定的通知https://www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/02/content_5048192.htm
11.参见：王永刚：《拜杜法案”对中国科技成果转化激励制度的启示》，载《法制与社会》2021年第8期，第166页。
12.参见周海源：《职务科技成果转化中的高校义务及其履行研究》，载《中国科技论坛》2019年第4期，第142-151页。
13.参见肖尤丹：《科技成果转化逻辑下被误解的<拜杜法>――概念、事实与法律机制的厘清》，载《中国科学院院刊》2019年第8期，第874-885页。
