住宅建设用地使用权届满“自动续期”！自动续费？
4月16日,浙江温州部分市民住宅土地使用权到期需支付高额费用续期的遭遇,被媒体广泛报道,引起社会各界高度关注，事件也同时刷爆了微信朋友圈，热议持续不断。据此热点，本文也做尝试性分析。
一、我国土地使用权相关法律法规规定
我国关于与土地使用权期限相关的法律法规的规定，按照颁布实施的时间，具体规定大致如下：
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日国务院令第55号颁布施行）第十二条规定，“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地70年；（二）工业用地50年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（四）商业、旅游、娱乐用地40年；（五）综合或者其他用地50年。”第三十九条规定，“土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。”第四十条规定，“ 土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”第四十一条规定，“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”
《城市房地产管理法》（1995年1月1日起施行）第八条规定，“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。” 第十四条规定，“土地使用权出让最高年限由国务院规定。”第二十二条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”
《土地管理法》（1999年1月1日起施行）第五十五条规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”第五十八条规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： …… （三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； ……”
《物权法》（2007年10月1日施行）第一百四十一条规定，“建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。” 第一百四十九条规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”
二、土地使用权期限届满，土地出让金续缴的声音
关于土地使用权期限届满后，土地出让金是否续交，无外乎续缴与不续缴的争论，各自的观点和逻辑似乎都能成立。
全国人大代表、法学学者孙宪忠说，当初《物权法》制定时，确实有观点认为住宅建设使用的土地是国家的，国家只许可这种土地使用权七十年的期限，期限届满后土地要收回国家。如果要继续使用国家土地就必须交纳土地出让金。但是，因这样的做法不符合社会主义国家土地所有权建立的法理基础和伦理基础，最后，续期须再次缴费的观点没有在立法上被采纳。根据《立法法》对于立法权限的规定,这种涉及限制公民基本权利的法律，必须由全国人大制定，国务院和地方人大都无权就此自行立法，地方政府及其部门更不能就此问题擅自做出规定。因此他认为，《物权法》第149条第1款规定的“自动续期”，因遵循其立法时的含义，即无条件的续期，不需要补交费用，也不需要再次办理不动产登记手续，自动地继续合法使用土地。
北大法学院学者楼建波教授持不同观点，他认为土地使用权续期还是应该再次缴纳土地出让金。因为物权法只规定自动续期，但没有规定续期多长时间、要不要交出让金。从学理上面讲，住宅建设用地使用权也是建设用地使用权的一种，我们国家土地利用的制度有两个特征，一是有偿为原则，无偿是例外，另一个是不能改变用途。至少从现行法的规定来看，还是应该补缴土地出让金的。
民商法学者杨立新教授谈及的观点是：《物权法》“自动续期”的规定，是为保障我国居民在购买商品房时享有的住宅建设用地使用权，应当能够基本上保证业主对行使房屋所有权的需要，这样的规定才是符合物权人行使物权的要求的。因此，“自动续期”的规定保障的是业主的权益和对物权的安全感，涉及到人们对《物权法》和政府的威信与信誉，不能任意改变。因而，自动续期确定的，是不需业主申请即续期，以保证其不动产权利的行使。
也有观点认为基于公平原则应当续缴费用，认为针对目前约定没有达到70年期限的，应当自动续期至70年，同时补缴至70年的出让金差价，以确保政府利益不受损失和对已缴纳70年出让金的业主的公平。
三、住宅建设用地使用权期限届满，自动续期但不自动续费。
笔者认为，住宅建设用地使用权期限届满的，按照物权法的规定应自动续期，同时，无需缴纳土地出让金等费用。
上述法律法规的规定相冲突，应当适用《物权法》的规定。
结合本文中引用的相关法律法规我们可以看到，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》的相关规定中关于土地使用权期限届满，土地使用者应当“申请续期”“重新签订土地使用权出让合同”“支付土地使用权出让金”的规定，与《物权法》的“期限届满，自动续期”存在明显的冲突，而对于此冲突出现时如何适用法律，则需分析法律效力的层级。首先，按照新法优于旧法的适用原则，《物权法》属于新法，应当适用《物权法》的规定。其次,《城市房地产管理法》、《土地管理法》是由全国人大常委会通过的一般法律，《物权法》则是由全国人民代表大会通过的基本法律，而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》属于国务院制定的法规，故《物权法》的效力要优先于《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。另外，《物权法》应当是产权保护的特别法,而其他法律法规属于一般法，在居民最重要的财产即不动产的保护议题上应该适用《物权法》。所以说，对于住宅建设用地使用权期限届满的，应当自动续期。
法律法规无规定时，续缴土地出让金缺乏依据。
在强调法治社会的今天，政府向公众收取土地使用权续期费用时，必须做到有法可依，必须严格遵守物权法的立法规定，增强人民群众对国家物权制度的信心。显而易见的是，我国《物权法》中关于土地使用权“自动续期”的规定，并没有明确政府可以再次收取土地出让金，也无法从该规定中直接推理出再次收取土地出让金的结论。英国著名思想家约翰·洛克在《政府论》中提出法治的原则：“个人可以做任何事情，除非法律禁止；政府不能做任何事情，除非法律许可”。因此，既然目前没有相应的法律法规的规定，则不应针对住宅建设用地使用权到期再行收取费用。
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刘汉文
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