观韬解读 | 国际经济制裁分析（一）当前俄乌局势下美国政府对俄作出的单边金融制裁
作者：尹颖、刘平、张艳、文翰隆、何雯琪
翻译：文翰隆、何雯琪
审校：尹颖
美国学者霍夫鲍尔把经济制裁定义为“蓄意的、由政府发起的断绝或威胁断绝惯常贸易或金融关系的行为”。其中的“惯常”（customary）是指在没有制裁的情况下所进行的贸易和金融活动。[1]根据其采用的手段，可将经济制裁分为贸易制裁和金融制裁。美国实施金融制裁的具体手段包括：（1）冻结或没收目标国的海外资产，（2）冻结或取消国家间或国际机构融资，（3）切断目标方获取美元及使用美元结算的渠道，（4）禁止全球的金融机构与目标方交易，（5）直接制裁目标国银行体系等。[2]
根据美国政府编制的《联邦法规汇编》[3]，美国财政部外国资产管理办公室(“OFAC”)管理的涉及俄罗斯的金融制裁主要规定在《联邦法规汇编》第31编第587部分《俄罗斯有害外国活动制裁条例》和第589部分《乌克兰相关制裁条例》。结合《联邦法律汇编》的上述分类，下表对2022年2月21日以来（截至2022年3月5日中午12点，北京时间），美国政府作出的对俄单边金融制裁及对应的一般许可进行了归纳：
项目 | 法律文件 | 编号 | 日期 | 标题或主旨 | 备注 |
乌克兰-俄罗斯相关制裁 | 行政命令 | 14065 | 2022.2.21 | 关于针对俄罗斯持续破坏乌克兰主权和领土完整而封锁某些人的财产和禁止某些交易的行政命令 | 美国总统作出 |
一般许可 | 17 | 2022.2.21 | 授权缩减涉及所谓的乌克兰顿涅茨克人民共和国或卢甘斯克人民共和国地区的交易 | OFAC作出，行政命令14065项下 | |
18 | 2022.2.21 | 授权向乌克兰某些地区出口或再出口农产品、药品、医疗器械、替换零件和部件或软件更新以及与2019年冠状病毒疾病（COVID-19）大流行有关的交易 | OFAC作出，行政命令14065项下 | ||
19 | 2022.2.21 | 授权与电信和邮件有关的交易 | OFAC作出，行政命令14065项下 | ||
20 | 2022.2.21 | 某些国际组织和实体的公务活动 | OFAC作出，行政命令14065项下 | ||
21 | 2022.2.21 | 授权非商业、个人汇款和账户运作 | OFAC作出，行政命令14065项下 | ||
22 | 2022.2.21 | 授权出口与基于互联网的通信有关的某些服务和软件 | OFAC作出，行政命令14065项下 | ||
俄罗斯有害的外国活动制裁 | 决定 | / | 2022.2.22 | 根据第14024号行政命令第 l (a)(i)节作出的决定 | |
指令 | 1A | 2022.2.22 | 与俄罗斯联邦某些主权债务有关的禁止措施 | OFAC作出，行政命令14024项下 | |
2 | 2022.2.24 | 有关代理账户或通汇账户以及处理涉及某些外国金融机构的交易的禁止性规定 | OFAC作出，行政命令14024项下 | ||
3 | 2022.2.24 | 与俄罗斯联邦某些主权债务有关的禁止措施 | OFAC作出，行政命令14024项下 | ||
4 | 2022.2.28 | 与涉及俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金和俄罗斯联邦财政部的交易有关的禁止规定 | OFAC作出，行政命令14024项下 | ||
一般许可 | 2 | 2022.2.22 | 授权涉及State Corporation Bank for Development and Foreign Economic Affairs Vnesheconombank（“VEB”，下同）的某些服务交易 | OFAC作出，行政命令14024项下 | |
3 | 2022.2.22 | 授权缩减涉及VEB的交易 | OFAC作出，行政命令14024项下 | ||
4 | 2022.2.23 | 授权缩减涉及Nord Stream 2 AG的交易 | OFAC作出，行政命令14024项下 | ||
5 | 2022.2.24 | 某些国际组织和实体的公务 | OFAC作出，第14024号行政命令项下 | ||
6 | 2022.2.24 | 与出口或再出口农产品、药品、医疗器械、替换零件和部件或软件更新、或2019年冠状病毒疾病（COVID-19）大流行有关的交易 | OFAC作出，行政命令14024项下 | ||
7 | 2022.2.24 | 授权支付飞越费用、紧急着陆和空中救护服务 | OFAC作出，行政命令14024项下 | ||
8 | 2022.2.28 | 能源交易授权 | OFAC作出，行政命令14024项下 | ||
9A | 2022.3.2 | 授权与特定债权或股权交易相关的交易 | OFAC作出，《联邦法规汇编》第31编第587部分项下 | ||
10A | 2022.3.2 | 授权与衍生产品合同相关的某些交易 | OFAC作出，《联邦法规汇编》第31编第587部分项下 | ||
11 | 2022.2.24 | 授权撤销部分被冻结人员的交易 | OFAC作出，行政命令14024项下 | ||
12 | 2022.2.24 | 授权美国人拒绝某些交易 | OFAC作出，行政命令14024项下 | ||
13 | 2022.3.2 | 授权被第14024号行政命令下第4号指令禁止的某些行政交易 | OFAC作出，《联邦法规汇编》第31编第587部分项下 | ||
14 | 2022.3.2 | 授权第14024号行政命令下第4号指令所禁止的某些清算和结算交易 | OFAC作出，《联邦法规汇编》第31编第587部分项下 | ||
15 | 2022.3.3 | 授权涉及Alisher Burhanovich Usmanov拥有的被封锁主体的交易 | OFAC作出，《联邦法规汇编》第31编第587部分项下 |
上述法律文件涉及针对以下事项的制裁或者一般许可（即使特定事项在规定情形下及/或期间内免于被制裁）：
一、涉及DNR、LNR等“覆盖地区”的投资，货物、服务、技术的进出口、再出口、销售或供应
（一）制裁（行政命令第14065号）：
1、以下交易被禁止：（1）美国人（无论位于何处）在俄罗斯联邦承认的“乌克兰顿涅茨克人民共和国”（DNR）或“卢甘斯克人民共和国”（LNR）地区或由财政部长与国务卿协商确定的乌克兰其他地区（统称为 '覆盖地区'，下同）的新投资。（2）直接或间接将任何来自覆盖地区的货物、服务或技术进口到美国。（3）从美国或由美国人直接或间接地出口、再出口、销售或供应任何货物、服务或技术到覆盖地区，无论位于何处；以及（4）由美国人（无论位于何处）批准、资助、促进或担保外国人士的交易，且该外国人士的交易如果由美国人进行或在美国境内进行。
2、以下财产被封锁：所有在美国境内的、此后进入美国境内的、或现在或此后由以下人员的任何美国人（包括任何外国分支机构）占有或控制的财产和财产利益都被封锁，不得转让、支付、出口、撤回或以其他方式进行交易：财政部部长与国务卿协商后确定的任何人员：（1）自本命令发布之日起，在覆盖地区经营或已经经营；（2）是或自本命令发布之日起是在覆盖地区运营的实体的领导、官员、高级行政人员或董事会成员；（3）由根据本命令被封锁的财产和财产权益的任何人直接或间接拥有或控制，或为其行事，或意图为其行事；或对根据本命令其财产和财产权益被封锁的任何人提供实质性帮助、赞助，或向其提供财政、物质或技术支持，或向其提供货物或服务。
（二）一般许可
1、为逐渐减少涉及DNR和LNR的交易所通常附带和必要的交易（一般许可第17号）
为逐渐减少涉及DNR和LNR的交易所通常附带和必要的交易，包括（1）美国人向非美国人转让其在2022年2月21日之前在该地区的投资的所有权份额，以及（2）逐渐减少在2022年2月21日之前开始的自该地区出口、再出口、销售或供应货物、服务或技术，或者进口货物、服务或技术的运营、合同或者其他有效的协议，于2022年3月23日东部夏令时间上午12:01及之前，均获授权。
2、向乌克兰某些地区出口或再出口农产品、药品、医疗器械、替换零件和部件或软件更新以及与2019年冠状病毒疾病（COVID-19）大流行有关的交易（一般许可第18号）
为以下情形所通常附带和必要的交易：（1）向覆盖地区，或向采购专门用于向覆盖地区转售的第三世界国家的主体，出口或再出口农产品、药品、医疗设备、医疗设备的替换零件和部件，或医疗设备的软件更新；或（2）在覆盖地区预防、诊断或治疗COVID-19（包括与COVID-19有关的研究或临床研究），都获得授权。[4]
3、涉及覆盖地区、为电信接收或传输通常附带和必要的交易（一般许可第19号）
涉及覆盖地区、为电信接收或传输通常附带和必要的交易，都获得授权，除非落到该许可第(a)(1)段和第(c)段的范围中。以下情形不获授权：（1）提供、销售或租赁电信设备或技术；或（2）提供、销售或租赁电信传输设备的容量（如卫星或地面网络活动）。
涉及覆盖地区、为接收或传送邮件和包裹所通常附带和必要的普通承运人的交易，均获授权。
4、某些国际组织和实体的公务（一般许可第20号）
由其雇员、承授人或承包商为处理以下实体的公务而进行的所有交易均获授权：（1）联合国，包括其项目、基金和其他实体和机构，以及其专门机构和相关组织；（2）国际投资争端解决中心（ICSID）和多边投资担保机构（MIGA）；（3）非洲开发银行集团、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、美洲开发银行（IDB Group），包括上述任何一方管理或设立的任何基金实体；（4）红十字国际委员会和红十字会与红新月会国际联合会；以及（5）欧洲安全与合作组织。
5、非商业的个人汇款和账户业务（一般许可第21号）
为以下交易所通常附带和必要的交易，均获授权：向或自覆盖地区进行非商业的个人汇款，或者为了或代表一名通常居住在覆盖地区的个人，但是该转账不得由、向、通过任何财产或财产利益依据第14065号行政命令受封锁者实施。[5]转账机构在遵守前述规定方面可以倚赖资金转移的发起人，但前提条件是转账机构不知道或有理由知道资金转移不符合前述规定。
为以下情形所通常附带和必要的交易，均获授权：维持、经营或关闭通常居住在覆盖地区的个人（而不是财产或财产利益依据第14065号行政命令受封锁者）的账户，前提是交易应经过以下账户进行：（1）是个人性质的，而不是为了一个实体的利益，包括支持或经营一个企业；并且（2）不涉及直接或间接向覆盖地区的交易，或为通常居住在覆盖地区的人的利益而进行的交易，除非经上一段授权。
6、出口某些基于互联网的通信的服务和软件（一般许可第22号）
除该一般许可第(c)段规定的情形外，为以下情形所通常附带和必要的交易，均获授权：从美国或者由美国人（无论位于何处）直接或间接向位于覆盖地区的人提供与通过互联网交换个人通信有关的服务的出口或再出口交易，如即时通讯、聊天和电子邮件、社交网络、分享照片和电影、网页浏览和博客，均获授权。
除该一般许可第(c)段规定的情形外，为以下情形所通常附带和必要的交易，均获授权：从美国或者由美国人（无论位于何处）直接或间接向位于覆盖地区的人出口或再出口为实现前段所述的服务必要的软件的服务，均被授权，前提条件是这种软件根据《出口管理条例》被指定为EAR99，被美国商务部根据《出口管理条例》的出口管制分类号5D992.c分类为大众市场软件，或者，如果是不受《出口管理条例》管制的软件，未被列入任何多边出口管制制度之下。
二、涉及俄罗斯的外国活动，尤其是与俄罗斯联邦政府特定活动有关，以及与某些俄罗斯能源出口管道有关的财产
美国总统拜登于2021年4月15日签署了第14024号行政命令《封锁与俄罗斯联邦政府的特定有害外国活动有关的财产》，于2021年8月21日签署了第14039号行政命令《关于封锁与某些俄罗斯能源出口管道有关的财产的行政命令》。自2022年2月22日（含）以来，美国财政部及其外国资产控制办公室（OFAC）相继作出决定或者指令，以具体执行第14024号行政命令和第14039号行政命令规定的特定事项。
（一）制裁
1、关于俄罗斯联邦金融服务部门（根据第14024号行政命令第 l (a)(i)节作出的决定）
在或者已在俄罗斯联邦经济的金融服务部门运作的任何主体，应根据第14024号行政命令第1(a)条受到制裁。
2、关于俄罗斯主权债务（第1A号指令、第3号指令）
禁止美国金融机构[6]自2022年3月1日起，参与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部在2022年3月1日后发行的卢布或非卢布计价债券的二级市场。（第1号指令）
禁止美国金融机构的下列活动：（1）对于附件1所列实体的新债项或新权益，或其财产或财产利益，所有超过14天期限的新债项或新权益的交易、融资和其他交易，且这些新债项或新权益是在2022年3月26日东部夏令时间上午12点01分或之后形成或发行的；以及（2）对于被确定为受本指令禁止的实体的新债项或新权益，或其财产或财产利益，所有超过14天期限的新债务或新股权的交易、融资和其他交易，且这种新债务或新股权是在相关实体被确定为被禁止实体之日后30天的东部时间上午12:01或之后发行的。（第3号指令）
第3号指令附件1所列实体如下：
