矿产资源与能源领域的外资准入变化
——以2015年版《外商投资产业指导目录》为视域
2015年3月13日，国家发展和改革委员会与商务部对外发布了《外商投资产业指导目录（2015年修订）》（“2015年版目录”），该目录将于2015年4月10日起正式施行。2015年版目录系历次修订中调整幅度、开放幅度最大的一次。本文着重通过比对《外商投资产业指导目录（2011年修订）》（“原2011年版目录”）和2015年版目录中“采矿业”和“电力、热力、燃气及水生产和供应业”，就矿产资源与能源领域的外资准入变化予以分析。
一、 鼓励类的变化
(一) 采矿业
鼓励类采矿业，从原2011年版目录的9项条目减少为2015年版目录的5条，但内容并无实质变化，唯合并了原几项“限于合资、合作”的条目，取消了两项有关石油勘探开发新技术开发与应用的外资股比限制，扩大了对紧缺矿种的探采和选矿的鼓励范围。具体如下：
1. 将“限于合资、合作”的五项条目合并为一项
原2011年版目录中列出的5项鼓励外商投资但限于“合资、合作”的采矿业条目，在2015年版目录中被合并为1项条目。此原5项条目分别为：（1）煤层气勘探、开发和矿井瓦斯利用（限于合资、合作）；（2）石油、天然气的风险勘探、开发（限于合资、合作）；（3）低渗透油气藏（田）的开发（限于合资、合作）；（4）油页岩、油砂、重油、超重油等非常规石油资源勘探、开发（限于合资、合作）以及（5）页岩气、海底天然气水合物等非常规天然气资源勘探、开发（限于合资、合作）。
在2015年版目录中，上述5项条目被合并为1项条目后的表述为：“石油、天然气（含油页岩、油砂、页岩气、煤层气等非常规油气）的勘探、开发和矿井瓦斯利用（限于合资、合作）。”
我们注意到调整表述后，条文内容中对“非常规石油资源”的列举，删除了“重油、超重油”两项内容；对“非常规天然气资源”的列举，删除了“海底天然气水合物”和“低渗透油气藏（田）”两项内容。根据全国人大于2011年3月14日颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》附件中所给出的定义，“非常规油气资源包括非常规石油资源和非常规天然气资源，前者主要包括重(稠)油、超重油、油砂、深层石油和油页岩等，后者主要包括煤层气、页岩气、低渗透气层气和天然气水合物等”， 2015年版目录也并未穷尽列举“非常规油气”而是使用了“等”字作为兜底，我们认为，此番并未列举的“重油、超重油”、 “海底天然气水合物”和“低渗透油气藏（田）”的勘探、开发依然属于鼓励外商投资但限于合资、合作。当然，这仍需在实践中有待主管机关进一步明确。
上述合并，从内容实质上说，并无特别变化，但从外观上看，放宽外资股比限制，将“合资、合作”条目从2011年版目录5条减少到1条，布局也更合理。
2. 两项条目取消“合资、合作”的限制
2015年版目录对于“提高原油采收率（以工程服务形式）及相关新技术的开发应用”及“物探、钻井、测井、录井、井下作业等石油勘探开发新技术的开发与应用”这两项条目，不再要求限于合资、合作，取消了外资股比限制。这一变化表明，促进外商投资使用新技术、新工艺、新材料、新设备，进一步提高利用外资质量。
3. 一项条目鼓励范围扩大
2015年版目录将此前鼓励外商投资的“铁矿、锰矿勘探、开采及选矿”条目修改为“我国紧缺矿种（如钾盐、铬铁矿等）的勘探、开采和选矿”。
根据《国土资源部关于鼓励铁铜铝等国家紧缺矿产资源勘查开采有关问题的通知》（国土资发[2010]144号），铁、铜、铝、镍、铬、锰、钾盐等矿产资源被划定为我国紧缺矿种。2015年版目录的上述修订，实际上将鼓励范围从铁矿、锰矿扩大到包括铜、铝、镍、铬及钾盐等其他紧缺矿产资源，拓宽了鼓励外资进入的采矿领域。
除上述以外，还有一项条目“提高矿山尾矿利用率的新技术开发和应用及矿山生态恢复技术的综合应用”未做任何变化。
(二) 能源类行业
1. 新增的鼓励类项目
对于电力、热力、燃气及水生产和供应业部分，2015年版目录主要增加了5项内容：（1）单机60万千瓦及以上超超临界机组电站的建设、经营；（2）缺水地区单机60万千瓦及以上大型空冷机组电站的建设、经营；（3）单机30万千瓦及以上采用流化床锅炉并利用煤矸石、中煤、煤泥等发电项目的建设、经营；（4） 电网的建设、经营（中方控股）；（5） 污水处理厂建设、经营。这些增加，体现了我国政府以政策引导外商投资大型电站和清洁能源的趋势。
特别值得关注的是，“电网的建设、经营（中方控股）”系由原2011年版目录中的限制类调整为鼓励类。这一监管类别上的调整，表明我国政府鼓励外商投资参与中国电网的建设和经营，同时这一调整将对外商投资电网建设、经营带来实质性的便利：
- 根据《外商投资项目核准和备案管理办法》（国家发展和改革委员会令第12号）的规定，《外商投资产业指导目录》中有中方控股（含相对控股）要求的总投资（含增资）3亿美元及以上鼓励类项目，总投资（含增资）5000 万美元及以上限制类（不含房地产）项目，由国家发展和改革委员会核准。因此，电网的建设、经营（中方控股）划为鼓励类之后，仅在总投资3亿（含）美元以上，方需提交国家发展和改革委员会核准，3亿美元以下由地方发改委核准即可。
- 对于外商投资鼓励类项目，可以享受进口设备免关税等优惠政策，西部地区的鼓励类项目减按15%的税率征收企业所得税。
2. 原有鼓励类项目的范围调整
除前述新增鼓励类项目之外，原有的鼓励类项目还有一些细节上的修改，体现为：将“采用整体煤气化联合循环（IGCC）、30万千瓦及以上循环流化床、10万千瓦及以上增压循环流化床（PFBC）洁净燃烧技术电站的建设、经营”改为“采用整体煤气化联合循环发电等洁净煤发电项目的建设、经营”，以及将“背压型热电联产电站的建设、经营”改为“采用背压（抽背）型热电联产、热电冷多联产、30万千瓦及以上热电联产机组电站的建设、经营”。总体而言，前述鼓励类项目的事项范围有所拓宽。
二、 限制类的变化
(一) 采矿业
2015年版目录大幅减少了采矿业限制类条目，从原来的8项减少为5项，且在5项条目中又有进一步的减少。以下6项限制类被取消：（1）重晶石勘查、开采（限于合资、合作）；（2）金刚石、高铝耐火粘土、硅灰石等重要非金属矿的勘查、开采；（3）磷矿和硫铁矿的开采、选矿，盐湖卤水资源的提炼；（4）硼镁石及硼镁铁矿石开采；（5）天青石开采；和（6）大洋锰结核、海砂的开采（中方控股）。该等条目变为允许类，且不设定外资股比限制。在2015年版目录中，采矿业限制类仅保留了4项，分别为：（1）特殊和稀缺煤类勘查、开采（中方控股）；（2）贵金属（金、银、铂族）勘查、开采；（3）石墨勘查、开采；和（4）锂矿开采、选矿。
比对《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订) 》，该负面清单中包含前文提到的6项已被取消的限制条目。可见，2015年版目录在非金属矿、有色金属矿和黑色金属矿采选业对外资的开放力度之大。
(二) 能源类行业
除前文中提到的将“电网的建设、经营（中方控股）”由限制类项目划为鼓励类项目，其他方面未有任何变化。即，限制类的电力、热力、燃气及水生产和供应业，在2015年版目录中，仅保留有两项条目：（1）小电网范围内，单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量10万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用机组热电联产电站的建设、经营；和（2）城市人口50万以上的城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营（中方控股）。
三、 禁止类的变化
(一) 采矿业
在禁止类采矿业中，2015年版目录未做任何调整。即，以下三项仍为禁止外商投资的采矿业：（1）钨、钼、锡、锑、萤石勘查、开采；（2）稀土勘查、开采、选矿；（3） 放射性矿产的勘查、开采、选矿。
(二) 能源类行业
原2011年版目录仅禁止“小电网外，单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量10万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用热电联产电站的建设、经营”。而2015年版目录则将其修改为“大电网范围内，单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量20万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用热电联产电站的建设、经营”。基于该项内容，禁止类能源行业略有收紧。
四、 其他
除在鼓励类、限制类、禁止类的上述变化，还需引起注意的是，2015年版目录将原2011年版目录限制类、禁止类兜底产业由“国家和我国缔结或者参加的国际条约规定限制/禁止的其他产业”修订为“国家法律法规和我国缔结或者参加的国际条约规定限制/禁止的其他产业”。同时，2015年版目录的尾注部分删除了第2条注释，即“2.国务院专项规定或产业政策另有规定的，从其规定”。由上可知，我国国内法中仅有法律和行政法规可以设定外资准入的限制类、禁止类产业，且国家专项规定或产业政策不可排除适用2015年版目录的规定，今后我国的产业政策或专项规定不得对外资准入另行规定限制条件。
另外，2015年版目录对原2011年版目录的尾注第1条注释增补了“投资协定”，即我国与有关国家签订的投资协定亦可排除适用2015年版目录的规定。
五、 结语
2015年版目录放宽了对矿产资源和能源领域的外资准入限制，体现了我国进一步优化矿产资源与能源产业结构，鼓励外资投资于采矿相关技术的开发和应用，鼓励外资投资于电网、水电站等基础设施的重要转变。新版目录有助于增强矿产资源和能源市场的透明度、开放度和自由度，有利于提振外资企业的投资信心与积极性。
当然，2015年版目录的修订仅仅是外资准入制度改革的一小步。商务部此前曾于2015年1月发布了《外国投资者法》征求意见稿，当中明确将对禁止或限制外国投资的领域依据特别管理措施目录实施管理，即“负面清单”，清单只列明禁止类和限制类，清单所列产业之外，外资企业与内资企业享受同等待遇。虽然该法仍处于征求意见阶段，但从这一立法趋势中也可以看出，未来对于外商投资的准入制度还将释放出更多的利好信息。
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徐玲
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