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观韬解读 | 政府委托代建项目工程款纠纷的司法破解路径：责任主体认定与“政府审计”抗辩效力分析
作者：马松柏
引言：在政府投资项目中，委托代建模式因其专业化管理优势而被广泛采用。然而，该模式下的双层合同结构（政府－代建方、代建方－承包人）常导致工程款支付纠纷发生时，责任主体认定模糊。同时，发包方以“最终结算需以政府审计为准”为由拖延付款，成为承包人维权的主要障碍。本文旨在结合现行法律规定与最新司法实践，对上述两大核心争议焦点的司法认定规则进行系统性剖析，以期为实务中处理同类案件提供清晰、可操作的法律指引与诉讼策略。
一、理论与法规基础
1.1合同相对性原则及其例外
合同相对性是合同法的基本原则。《中华人民共和国民法典》第四百六十五条规定：“依法成立的合同，受法律保护。依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外。”在委托代建模式下，施工合同的直接当事人为代建单位（发包人）与承包人，依据该原则，承包人原则上仅能向代建单位主张权利。
然而，委托代建的法律本质是委托合同关系，为此原则创设了法定例外。《中华人民共和国民法典》第九百二十五条规定：“受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人；但是，有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。”该条文是承包人突破合同相对性，直接向作为实际建设主体和最终付费主体的政府职能部门（委托人）主张权利的核心法律依据。
1.2“政府审计”条款的法律属性辨析
合同中“以政府审计结论作为最终结算依据”的约定，其效力来源于当事人意思自治。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”因此，该约定本身有效。
但必须明确，政府审计的性质是行政监督。《中华人民共和国审计法（2021修正）》第二十三条规定，审计机关对政府投资建设项目进行审计监督，其监督对象是使用财政资金的建设单位（即政府方或其委托的代建方），而非作为平等民事主体的承包人。审计结论对民事合同的约束力，完全基于双方合意，而非行政权力的直接延伸。当发承包双方通过第三方审核等方式已就工程价款达成一致并确认时，依据《中华人民共和国民法典》第四百六十五条，一个独立的民事结算协议已然成立，对双方具有法律约束力。
二、司法案例分析：裁判规则的提炼与适用
在政府委托代建纠纷的司法实践中，云南省昆明市官渡区人民法院作出的【（2025）云0111民初20671号】判决书具有极强的典型性和参考价值，其裁判逻辑可直接用于破解本文所述的两大难题。
案情相似点：该案为典型的政府委托代建项目工程款纠纷。代建方受政府职能部门委托，并以自己名义与施工方签订施工合同。纠纷产生后，代建方以其仅为“代建单位”为由推卸付款责任，并以工程需经政府审计为由主张付款条件未成就。
争议焦点匹配度：该案的核心争议焦点与本文探讨的问题完全重合，即：（1）委托代建模式下，付款责任主体应如何认定；（2）合同约定的“政府审计”条款是否构成绝对的付款前置条件。
可复用的裁判规则：
关于责任主体认定：法院明确指出，“代建关系本质上是委托关系，可以适用委托合同关系有关规定。”并进一步援引法理阐明，“原告可以选择被告或代建委托方作为相对人主张其权利。被告以其系代建方故不应承担付款义务抗辩不成立”。该裁判观点为承包人行使选择权，将政府职能部门列为共同被告并要求其承担责任，提供了直接的司法支持。
关于“政府审计”抗辩：法院确立了双重裁判规则：首先，承认“发承包双方明确约定行政审计结论作为工程价款结算依据……应为有效约定”；其次，强调“对于行政审计的申请或组织送审，属建设单位应履行义务。在建设单位不送审或不及时送审情形下……应视为其阻碍付款条件成就。”这一观点精准地将发包人的合同义务与付款条件挂钩，是击破其拖延付款抗辩的“利器”。
三、法律适用与实务指引
3.1责任主体认定的诉讼策略与证据组织
基于《中华人民共和国民法典》第九百二十五条及【（2025）云0111民初20671号】案例的裁判规则，承包人欲成功追究政府职能部门的付款责任，需采取以下具体操作：
诉讼主体列明：
在起诉状中，应将政府职能部门（委托人）与代建平台公司（受托人/合同签订方）列为共同被告，诉讼请求主张二者承担连带付款责任。
核心证据固定：
全力收集并梳理能证明承包人在订立《建设工程施工合同》时即知晓代建关系存在的证据，形成完整证据链。这包括：
（1）项目源头文件：招标公告、招标文件中明确载明“建设单位”“业主”或“项目法人”为政府职能部门的章节。
（2）政府批复文件：项目立项、可行性研究报告的批复文件中，载明项目责任主体或组织实施单位为政府职能部门的页面。
（3）履约过程文件：合同谈判纪要、往来函件、会议记录中提及项目最终业主或委托关系的记录。
庭审辩论要点：
（1）针对政府职能部门的“合同相对性”抗辩，应指出：根据《中华人民共和国民法典》第九百二十五条，在委托人披露的前提下，施工合同可直接约束委托人。
（2）针对代建公司的“仅为代建方”抗辩，应指出：其作为施工合同的发包人，是法定的付款义务人；同时，其未能提供“确切证据证明该合同只约束受托人和第三人”，故不能免责。
3.2“政府审计”抗辩的破解之道与风险应对
面对发包方以审计未完成为由的拖延，承包人应主动出击，将争议焦点从“等待审计结果”转向“追究发包方怠于履责的行为”。
（1）夯实结算协议效力：若项目已办理结算审核且报告经各方（发包人、承包人、造价咨询单位）盖章确认，应该将《结算审核报告》或《结算定案表》作为核心证据提交法庭。主张该文件是双方真实意思表示，构成独立的民事结算协议，工程款债权债务关系已确定。
（2）主张“阻碍条件成就”：积极收集发包人怠于启动或拖延送审程序的证据，例如多次发出的书面《催告函》、工作联系单及对方不予理会或无理推诿的回复。依据《中华人民共和国民法典》第五百零九条关于诚信原则的规定，论证发包人的不作为已构成对“以审计为准”这一付款条件的阻碍，依法应视为付款条件已成就。
（3）区分行政监督与民事结算：在法庭辩论中清晰地阐明，政府审计是行政机关对自身财政资金使用的内部监督，而工程款支付是平等的民事合同义务。不能以行政程序的不确定性、长期性甚至发包方自身的不作为，来否定或架空已经完成的、合法的民事结算行为的效力。
风险提示与应对方案：
风险：若在诉讼中或诉讼后，政府审计最终完成且审减金额巨大，可能引发新的争议。
应对：首先，坚持已共同确认的结算报告效力优先。其次，若进入审计程序，应积极参与并对不合理的审减依据及时提出书面异议。最后，可依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三十条，若对审计报告有异议且有证据支持，有权向人民法院申请进行司法鉴定，以司法鉴定结论作为确定工程价款的最终依据。
四、结论
在政府委托代建项目工程款纠纷中，法院更倾向于实质审查各方真实法律关系，突破形式上的合同相对性，切实保护承包人合法权益。对于“政府审计”抗辩，法院强调程序正当性、时效性及结论客观性，杜绝以行政程序拖延民事结算。承包人应注重证据收集，主动应对审计拖延或结论失实等问题，通过司法鉴定等途径有效维护自身权益。
