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观韬视点 | 关于PPP项目退出路径及关注要点的法律思考
作者：李慧文 董泽
前言：
《国务院办公厅转发财政部〈关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见〉的通知》（国办函〔2025〕84号，下称“84号文”）在“五（十三）防范各类次生问题”中指出，“政府方和社会资本方要增强契约精神，妥善处理合同期限内解约事项。经充分论证确需解约的，双方要依法协商、严格履行解约程序，政府方要选择优质企业接续实施，防止项目停摆烂尾，严防公共服务供给断档。”近期，PPP项目各方就解约退出事项进行法律咨询，结合我们正在处理中的PPP项目退出实务要点，就未开工PPP项目以及处于建设期或运营期PPP项目退出的路径及关注事项提出相关建议及思考，供PPP项目各方参考。
一、PPP项目退出背景
针对部分PPP项目面临未开工、无法顺利完工、运营期未能按约付费等实际情况，一类退出背景为依据84号文“二、保障在建项目顺利建设（一）分类分级推进实施。……2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施。”的规定，未开工项目不再采取PPP模式实施；另一类退出背景为项目未能按照PPP项目合同履约，社会资本方拟退出PPP项目或政府方拟终止PPP项目。
二、未开工PPP项目的退出
（一）退出路径
针对未开工的PPP项目，需要结合项目实际情况来看，未组建项目公司的，可通过解除合同实现项目退出；已组建项目公司的，可通过项目公司解散清算退出。
（二）关注要点
1.关于项目前期费用
PPP项目合同通常会对PPP项目的前期费用承担进行约定，但因项目一方原因导致项目无法开工的，建议结合违约实际情况商谈费用承担。
2.关于解散清算流程
根据PPP项目合同关于项目终止并解散项目公司的程序约定，一般应取得实施机构的书面同意，满足该前置条件后，可根据《中华人民共和国公司法》第二百二十九条“公司因下列原因解散：……（二）股东会决议解散；……公司出现前款规定的解散事由，应当在十日内将解散事由通过国家企业信用信息公示系统予以公示。”的规定，履行项目公司股东会决议流程并进行公示。后续严格按照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国市场主体登记管理条例》《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》《企业注销指引(2023年修订)》等规定履行项目公司解散清算流程。
3.关于模式变更
涉及模式变更的项目，即虽不再以PPP项目实施，但政府方决定以其他模式实施的，需考虑项目前期手续的变更以及按照其他模式要求重新履行招投标流程等，而不宜将PPP模式简单转化为其他模式，确保依法合规实施。
三、建设期或运营期PPP项目的退出
（一）退出路径
处于建设期的PPP项目以及运营期的PPP项目，此类项目的退出因考虑到项目公司承载的项目还需继续建设或继续运营，一般可通过社会资本方向政府方指定的第三方（政府出资代表或其他平台公司等）转让其持有的项目公司全部股权退出PPP项目。
（二）关注要点
1.关于股权转让流程
（1）事前批准
PPP项目合同通常会对项目公司中社会资本方的股权转让进行限制约定，一般应取得实施机构的事前书面同意，方可启动股权转让流程。
（2）主要步骤
涉及国有股权交易的，根据《企业国有资产交易监督管理办法》(国务院国有资产监督管理委员会、中华人民共和国财政部令第32号)、《国务院国有资产监督管理委员会关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号）、《国务院国有资产监督管理委员会关于印发〈企业国有资产交易操作规则〉的通知》（国资发产权规〔2025〕17号）等相关规定，社会资本方转让项目公司股权涉及到的主要实施步骤如下：
①转让方应当按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证。产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过；涉及债权债务处置事项的，应当符合国家相关法律法规的规定。
②产权转让应当由转让方按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。
③产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。
④产权转让原则上通过产权市场公开进行。转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。
因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工作日。
⑤受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同，交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。
⑥产权交易合同生效后，产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告，公告内容包括交易标的名称、转让标的评估结果、转让底价、交易价格，公告期不少于5个工作日。
⑦进行股权变更的工商登记。
2.关于转让股权价款
（1）定价
涉及国有股权定价应履行上述法律规定的审计评估流程，但会存在与社会资本方投资本金加投资收益总和、PPP项目合同约定补偿公式测算金额等不一致的情况，还需社会资本方和政府方充分沟通达成一致；如需进场交易的，可由股权受让方根据商谈好的转让股权价款进行报价以实现交易目标。
（2）支付方式
涉及国有股权交易的，一般按照《企业国有资产交易监督管理办法》第二十八条“交易价款原则上应当自合同生效之日起5个工作日内一次付清。金额较大、一次付清确有困难的，可以采取分期付款方式。采用分期付款方式的，首期付款不得低于总价款的30%，并在合同生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当提供转让方认可的合法有效担保，并按同期银行贷款利率支付延期付款期间的利息，付款期限不得超过1年。”的规定执行。
（3）资金来源
因PPP项目大多投资规模较大，建议提前落实股权受让方的支付价款资金来源，确保后续可按期支付，同时做好担保措施；如无法确定资金来源的，需慎重考虑项目退出。
3.关于项目融资贷款
根据项目公司与贷款银行签署的融资贷款合同，银行通常会对项目公司股权变动进行限制或可能因股权变动触发提前还款条件等，需提前与银行进行沟通；如有社会资本方对项目融资进行增信支持的，在退出时需考虑将增信措施解除。
四、PPP项目退出的合同体系安排
在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系（如下图）。PPP项目的合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等)、融资合同和保险合同等。在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不影响，而是紧密衔接、相互贯通的。
在PPP项目退出过程中，建议逐一解除退出主体签署的相关合同，对于已经履行和尚未履行的内容，以及违约责任（如有）等进行明确约定，避免将不同法律关系进行混淆统一处理，以免退出项目后再引发争议。
结语：
本文仅对PPP项目退出的一般性事项进行法律思考，因每个PPP项目面临不同的难点，且拟退出的PPP项目大多存在参与主体各方交叉违约的情形，在具体处理每个PPP项目退出时还需考虑特殊性事项的安排，其涉及的法律关系与协商谈判均具有一定的复杂性，需要一定的时间周期来完成，且项目涉及基础设施及公共服务重要领域，政府方和社会资本方各方权益均需得到保障和平衡，建议在专业团队的指导下依法合规进行。
