观韬视点 | 涪陵榨菜政策“破圈”：公平竞争审查“例外”如何平衡农企利益？
作者：黄薇
摘要：重庆市涪陵区为保护菜农利益，出台“青菜头最低收购价”政策，虽形式上违反《公平竞争审查条例》，却被认定适用“例外”放行。评估组给出防止“菜贱伤农”、多方协商共治、助力乡村振兴三大理由。这份报告为政策“例外”审查与评估提供了样本。
2024年12月23日，重庆市涪陵区市场监督管理局发布《重庆市涪陵区市场监督管理局关于2024年公平竞争审查川渝交叉互评结果的通报》 ，公布了一则适用“例外”情形放行的规范性文件，以及评估组适用“例外”规定的详细理由。《通报》原文如下：
重庆市涪陵区人民政府办公室印发《涪陵区榨菜全产业链发展规划（2021-2025年）的通知》（涪陵府办发〔2021〕92号）文件中建立青菜头最低限时保护收购机制，从形式上违反了《公平竞争审查条例》第十一条第三款和《实施细则》第十六条第四款标准，但实质上体现了政府保障菜农利益，为营商环境良性发展保驾护航的初心。事实和理由如下：
首先，评估组与区联席办沟通，深入了解政策制定背景，认为该政策制定是保护、利好农民的特殊产物，符合《中华人民共和国反垄断法》第六十九条规定的例外情况。保护农民的方面在于，在“价格内卷”的时代，不实施保护指导价，易导致青菜头种植盲目，原料多时价格下降“菜贱伤农”。利好农民的方面在于，农户可以利用冬闲土地，放心种植，又帮助农户实现了稳定的收入增长。2024年涪陵区农民榨菜种植人均增收3100元，政策措施惠及了全区16万农户、60余万农民。
其次，评估组综合评估青菜头最低限时保护收购机制，认为该机制不容易形成限制、排除竞争的情况。青菜头收购最低保护机制是每年由区榨菜行业协会牵头，榨菜生产企业、加工户代表，区级有关部门联合成立一个联合调查组，针对当年区内外榨菜产销现状、区内榨菜企业来年原料需求、榨菜销售市场状况，以及种植农户的种植成本进行调查分析，以保护农户利益、保证企业原料供给的基础上，共同提出各方接受的青菜头收购价，并在全区大会上公开宣布。评估组认为，一是该机制的形成有多方利益代表参与保障了各方权益、形成充分考虑多方面价值因素，贴近青菜头实际价值；二是该范围仅限于厂家购买环节，充分保障农民自由选择权，企业自主经营权；三是该范围限于涪陵区内青菜头种植农户，未对外地农户种植的青菜头进入本地市场产生限制；四是执行时效为雨水时节前，执行最低到厂价不低于800元每吨，价高随行就市收购，雨水节后，收购价随行就市。综上，评估组认为，该机制执行时效短，不会对市场产生长效影响。
最后，该政策措施不但利好涪陵当地榨菜产业，更带动了周边经济发展，对推动乡村振兴和农业现代化具有重要意义。通过科技创新、产业升级，涪陵区正努力打造一个更加健康、可持续的农业生态圈，这对于实现农业强、农村美、农民富的目标至关重要。
综上所述，青菜头最低限时保护收购机制不仅没有排除、限制竞争的实质影响，而且在带动区域产业发展，辐射周边地带具有重要意义，是政府真正践行保障营商环境，推动市场经济良性发展的体现。同时，该行为是行业协会组织的，应该视同为农户的协同行为，可以适用《中华人民共和国反垄断法》的豁免条款。因此，评估组未对《重庆市涪陵区人民政府办公室关于印发涪陵区榨菜全产业链发展规划（2021-2025年）的通知》（涪陵府办发〔2021〕92号）文件扣分。
笔者点评：
根据公开信息，青菜头最低限时保护收购机制是指在榨菜主要原料青菜头的收购期，政府根据市场情况和农民种植成本等因素明确青菜头的最低收购价。例如，2025年涪陵区规定雨水节前青菜头的收购指导价为800元/吨。当市场价格低于最低收购价时，榨菜企业会按照保护价收购青菜头，确保农户收益。
政府主导设立上述机制，形式上触犯《公平竞争审查条例》第11条影响生产经营成本标准之“违法干预实行市场调节价的商品、要素的价格水平”，以及《公平竞争审查制度实施细则》第16条影响生产经营行为标准之“违法规定商品和服务的最高或者最低限价”的规定。
根据《条例》和《实施细则》，具有排除、限制竞争效果的政策得以放行的例外情形主要包括：国家安全、科技进步、节约能源、救灾救助，以及法律、行政法规规定的其他情形。上述情形难以直接适用于本案中的保护区域农户利益。重庆市评估组从以下三方面对案涉政策进行评估论证，最终认定案涉政策可以适用例外规定：
一、政策目标的公共利益属性
评估组认为，青菜头最低限时保护收购机制的核心目标是保障农民利益和促进乡村振兴，具有显著的社会公益性。具体表现为：
1.防止“菜贱伤农”：通过设置最低保护价，避免因市场波动导致价格暴跌，损害农户种植积极性；
2.利用冬闲土地资源：鼓励农户种植青菜头，既稳定收入，又提升土地利用率，符合农业现代化和农村经济发展目标；
3.保障企业原料供给：通过平衡供需，维持榨菜产业链稳定，推动区域特色产业发展。
二、限制竞争的必要性与适度性
评估组从以下角度论证了政策对竞争的限制是必要且最小的：
1.多方参与协商机制：青菜头收购价格由行业协会、企业、农户及政府部门联合调查组共同制定，确保各方利益均衡，避免单方面垄断定价；
2.适用范围和时效限制：
1）地域限制：最低保护价仅针对涪陵区内农户，未排斥外地青菜头进入本地市场；
2）时效限制：仅在雨水节前执行最低保护价，节后随行就市，避免长期干预市场；
3）保障自由选择权：农户可自主选择是否参与，企业保留自主经营权，未强制交易。
三、政策效果利大于弊
评估组综合评估后认为政策实施效果积极，且消极影响可控，具体为：
1.积极效果：稳定农户收入、促进产业升级、带动乡村振兴，形成农业生态圈良性循环；
2.消极影响可控：短期价格机制未对市场产生长期扭曲，且未限制跨区域竞争。
综上，评估组认为，案涉政策整体实现了“保护农民利益”与“维护市场活力”的平衡，社会经济效益显著高于潜在竞争限制成本，因此符合《条例》和《实施细则》规定的例外条件，予以放行。
《实施细则》第12条规定，对拟出台的政策措施进行公平竞争审查时，政策制定机关拟适用例外规定的，应当引入第三方评估。《条例》第17条及即将施行的《公平竞争审查条例实施办法》第29条、第35条规定，政策制定机关拟适用例外规定的，应该在审查结论中详细说明政策具有或可能具有的排除、限制竞争效果、政策措施对公平竞争不利影响最小的理由、政策措施实施期限或者终止条件的合理性等内容。市场监管部门、起草单位可以委托第三方机构对上述因素开展评估，为决策提供参考。重庆市的案涉评估报告为“例外”的审查与评估提供了参考样本。
