观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（五）——日本治理人工智能（AI）的实践路径

作者：张烜 王渝伟 徐倩怡

伴随人工智能（AI）飞速发展、以及中国企业出海浪潮的大背景，全球范围内关于人工智能的法律法规和政策指引正逐步成型。因此，我们汇总和梳理了全面的、涉及境外主要经济体的人工智能法律与政策分析，并将作为完整的系列逐步发布，以期为企业出海、以及后续在人工智能领域的进一步法律研究，提供基础支持和指引。

本篇为该系列的第五篇，对日本在人工智能领域的法律法规、政策进行归纳和解读。点击下方文章标题可查阅此前已发布的第一篇（美国篇）、第二篇（欧盟篇）、第三篇（新加坡篇）及第四篇（加拿大篇）：

《观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（一）——美国监管体系评议》

《观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（二）——欧盟的人工智能（AI）监管方法》

《观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（三）——新加坡人工智能治理》

《观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（四）——加拿大人工智能发展战略与治理探索》

一、引言

随着人工智能（AI）技术的快速发展和广泛应用，其潜在风险与挑战也日益显现。作为全球科技创新的重要力量，日本一直积极探索并实施有效的AI规制体系，以确保技术的安全性、可靠性和透明度。尽管目前尚未出台一部完善的AI强制性法律，但近年来，日本政府通过一系列政策文件和法律框架，逐步构建起了AI治理体系。从各政府部门发布的指导性文件、司法解释、征求意见稿，到《关于推进负责任的AI法律治理的提案》，这一体系的形成反映了日本在促进技术创新与维护社会稳定之间寻求平衡的努力。本篇文章将聚焦日本AI政策文件中明确的发展方向，分析从软性指导到强制性法律的演进过程，探讨日本在AI治理方面的探索与实践。

本文将日本已经发布的与AI相关的重要的战略方针、行业指引等文件整理如下：

二、日本AI政策文件确定的AI发展方向

1. 打造以人为本的AI社会

2017年，由日本政府内部事务和通讯部领导的专家顾问会议发布了《AI研发指南草案》，并在这一文件中提出了AI研究与开发的基本原则，即AI的开发应当在确保AI系统的互操作性、透明度、可控性、安全性、保安性、隐私保护、伦理尊重、用户辅助以及责任履行的前提下进行。这些原则不仅强调了AI开发者需要重视技术层面的安全性和可靠性问题，也体现出日本对防范AI潜在社会负面影响的预见性。通过这一文件，日本希望能够在鼓励开发者促进AI系统带来的利益同时，积极预防和减轻潜在风险，确保AI的发展符合人类尊严和个体自主性的基本价值，最终实现一个以人类为中心的智慧网络社会。

2019年日本内阁办公室发布的《社会原则：以人为本的AI》进一步深化了这一方向。在这一文件中，日本提出在AI技术的生成和发展中必须重视人类尊严，创造多样性和包容性的社会环境，以及推动社会的可持续性发展的三项基本价值观。基于这些价值观，文件又提出了七项基本原则：确保AI发展以人为中心、推广AI相关教育、保护个人数据隐私、保障AI系统安全性、维护市场公平竞争、保证AI应用的公平和透明、鼓励持续的创新。从内容上看，这一文件相较2017年的《AI研发指南草案》而言，更加侧重对AI使用者的保护，并且这一保护不仅仅是局限于个人数据及个人隐私的使用方面的，其目的是本着“以人为本”原则对使用者从意愿到权利的全方位保护。

同年8月，日本内阁办公室又发布了名为《AI使用指南：实用参考》的行业指引，在这份文件中，日本为AI服务提供商、商业用户以及个人用户提供了关于如何适当使用AI系统的指导方针。它强调了十个AI利用原则（包括但不限于正确使用、数据质量、协作、公平性、透明度和问责制等）并针对每个原则提供了详细的解释和建议措施。此外，文件还详细描述了AI利用的各个阶段（如构建AI、系统实施、部署、操作）中应考虑的原则点，以确保AI的开发和应用符合社会期望和技术伦理标准。

2. 多层次治理架构：实现AI原则的具体路径

时至2021年7月9日，隶属于日本经济产业省的AI原则实践专家小组（Expert Group on How AI Principles Should be Implemented）接连发布了《日本AI治理》和《实施AI原则的治理指南》两份指导文件。前者详细介绍了日本AI治理的趋势及其在全球范围内的定位，提出基于风险分类的多层次治理架构，涵盖横向非约束性指南、国际标准以及具体规则等内容，为AI治理提供了清晰的框架。而后者《实施AI原则的治理指南》一文则针对企业内部理解和应用AI治理原则的具体指导。它包括对条件和风险的分析、目标设定、具体措施的设计，以及实现这些措施所需的组织结构和技术手段。这些文件不仅强调了AI治理的必要性，也为企业在技术快速变化的环境中提供了可操作的工具。

2022年4月，日本政府发布了国家战略文件《AI战略2022》。作为一份国家级战略文件，该文件进一步明确了教育改革、技术研发和社会应用的总体方向。鉴于文件发布时的特殊社会背景，特别是在突发灾害情境下，该文件对“国家韧性”问题给予了高度关注。文件首次提出“负责任AI”的理念，即通过增强网络安全和构建负责任的AI体系，确保AI系统的可靠性与安全性，以提升社会和国家在应对突发灾害时的预见能力，以及制定和实施紧急预案的能力。这一战略体现了日本对AI技术在社会治理和危机应对中潜在作用的重视，为未来AI的发展和应用提供了更具前瞻性的指导。

3. 基于全球视野展开的AI治理

2023年，日本开始在AI治理中与国际接轨并致力于成为国际AI发展的领头人。2023年10月，日本执政党自民党数字社会促进总部项目团队发布了人工智能白皮书（第一阶段），在这一阶段的AI发展规划中，自民党强调，日本需要一个新的、全面的战略来应对AI的国际竞争。白皮书提出，日本必须开始考虑采取法律措施来解决AI在人权、国家安全和民主进程等领域带来的重大风险；必须建立制定及修订法规的各项机制，改进现有的监管改革程序。同年12月，作为广岛人工智能项目进程的一部分，日本与其他七国集团国家一起批准了广岛人工智能进程综合政策框架。该国际政策框架旨在促进安全可靠的先进AI系统的传播制定可行的指导方针，并为这一指导方针明确了具体的行为准则。这一切政策文件的发布都展现了日本希望在AI治理过程中与国际接轨的愿景，以及日本希望成为AI治理领域带头人的野心。

2024年1月，日本总务省和经济产业省联合发布了《人工智能运营商指南》，这一指南系在《AI研发指南草案》、《AI使用指南：实用参考》、《实施AI原则的治理指南》三份文件基础上的整合与修改，日本分别对AI开发者、经营者和使用者分别提出了不同的要求：开发者需确保AI系统的数据学习安全性和可验证性，经营者则要保障用户安全并防止AI系统不当使用，使用者应合理利用AI系统并积极保护个人隐私。另外，对于涉及复杂或高风险应用的AI系统，日本也设定了更严格的标准，包括在AI系统的整个生命周期内持续进行风险识别与评估、确保不同系统间的互操作性、以及对此类AI系统实施更强有力的安保措施等，以确保这类系统的安全可靠性。

4. AI治理的承袭与发展

2024年4月，自民党基于2023年的《人工智能白皮书》发布了第二阶段的《人工智能白皮书2024》, 在这一白皮书中特别指出，日本必须建立一个“指挥中心”来统筹全国的AI政策，整合国内外的专业知识。此外，白皮书还提到要促进AI在政府中的深入应用，日本政府要进行适应AI时代的法规改革，改进现行的监管改革程序，并考虑制定有关生成式AI的知识产权法律指南。最后，政府应该将AI素养纳入公共教育课程，制定课堂上使用AI的指导方针，为即将到来的AI本土时代做准备。

2024年6月，内阁办公室发布了《2024年综合创新战略》，在这一文件中，日本将“在确保安全的前提下加强AI部门的竞争力”定位为一项重要的国家战略。具体而言，该战略的内容与此前颁布的国家战略保持了大方向的一致性，其概述了提高研发能力、培养人才和日本推进法律框架的计划。

总结而言，自2019年起，日本陆续发布了多项重要的行业指引或国家政策文件，这些文件不仅强调了以人为本的原则，还逐步构建了一个从研发到实际应用的完整AI治理体系。此外，面对全球数字化竞争加剧和国内老龄化等社会问题，日本提出了“负责任AI”的概念，并致力于将AI融入国家关键领域如医疗保健、农业、基础设施建设和灾害预防等，以解决特有的社会难题。同时，为了促进国际协作和技术标准统一，日本积极参与全球对话，并通过G7的广岛人工智能项目推进国际合作框架的建立。从立法路径来看，虽然至今日本还没有形成体系化的强制性规范，但是日本已经多次在国家政策中提出要推进法律框架建设，以及要通过采取法律措施来解决AI带来的重大风险。总体来看，日本的AI政策文件正在形成一个动态调整、持续优化的体系，既注重技术创新又兼顾伦理规范，旨在打造一个可持续发展的智能社会。

三、从软性指导到强制法律的探索：现有法律治理体系以及《关于推进负责任的AI法律治理的提案》

随着人工智能（AI）技术的快速发展，日本通过现行法律对AI的开发、应用和潜在风险进行管理，同时逐步探索更系统化的专门立法。这种治理模式涵盖了多层次的法律工具，从现有法律框架到指导性文件，再到拟议中的专门立法，展现了一个从软性规则向硬性法律逐步过渡的过程。

1. 现行法律对人工智能使用和技术的松散管理

目前，日本尚未制定全面的AI专门法律，而是依托现有法律框架对AI技术进行规范。其中，《个人信息保护法》（PIPA）在数据处理方面提供了明确的规则，禁止未经许可擅自改变个人数据的用途，以防止个人信息在AI时代被滥用。然而，为了平衡数据保护与AI技术发展的需求，该法律引入了“化名数据”的概念，允许在特定条件下改变数据用途，为AI的训练和机器学习提供支持。例如，《新一代医疗基础设施法》（『次世代医療基盤法』）通过规定化名医疗数据的使用，为医疗领域的AI开发铺平了道路。这一规定特别加强了AI在医疗数据应用中的可行性，为促进医疗领域AI技术的创新和发展奠定了基础。

除此之外，《著作权法》第30条第4款允许为信息分析目的使用受保护的作品，但要求不得对著作权人的合法利益造成不当损害，这项法律为生成式AI的模型训练提供了支持，但对AI生成内容的版权问题，尤其是内容与原作品高度相似时的法律责任，仍然需要结合具体案例判断。《反垄断法》则关注AI算法可能带来的不公平竞争，例如算法定价与动态调整问题，而《产品责任法》也逐步涵盖了AI嵌入设备所引发的责任认定问题。

在现行法律的基础上，审议会著作权分科会法制度小委员会于2024年3月15日发布了《关于AI与著作权相关问题的思考》（AI と著作権に関する考え方について），这是一份对现行《著作权法》进行进一步阐释的指导性文件。文件针对生成式AI技术在著作权法适用上的争议提出了解释框架，并通过公众意见征集的方式深化了社会各界的理解和反馈。文件强调，生成式AI在使用受保护的作品作为训练数据时，需严格遵守《著作权法》第30条第4款的要求，即对该类作品仅应出于信息分析目的使用（而非享受该作品所表现的思想和情感目的使用），否则使用者可能存在侵犯作者著作权的风险。而对于AI生成的内容是否能够视为“作品”享受著作权保护这一问题，文件指出，这取决于是否该内容存在“创作性贡献”，根据《著作权法》，“作品”被定义为“通过创作性表达思想或感情的内容”，因此，AI自主生成的内容是否视为“作品”关键在于使用AI的人类在创作过程中参与的程度。这一框架试图在支持技术发展的同时平衡创作者和技术开发者之间的利益冲突。该文件不仅是对现有法律的补充，更展示了日本在AI治理上逐步从法律解释向系统性立法方向过渡的趋势。文化厅还承诺继续跟踪国际动向和技术发展，以确保未来法律调整具有前瞻性。

2. 对人工智能进行综合性立法的探索：聚焦《关于推进负责任的AI法律治理的提案》

在现有框架与指导文件的基础上，日本正在探索更系统性的AI专门立法，《关于推进负责任的AI法律治理的提案》（『責任あるAIの推進のための法的ガバナンスに関する素案（ワーキンググループ提案）』）（“提案”）是这一努力的重要体现。这份提案于2024年2月由自由民主党的“AI的进化与实施”项目团队发布，其主要背景是生成式AI技术的快速普及及其引发的社会争议，包括版权问题、隐私泄露和算法偏见等。提案旨在通过更全面的法律框架弥补现行法律的不足，为日本的AI发展提供更稳定的制度保障。提案提出的法律框架涵盖多个方面。首先，政府将根据开发规模和用途指定“特定AI基础模型开发者”，这些开发者需履行义务，包括进行安全性验证、共享风险信息以及接受第三方评估。此外，提案要求生成式AI的开发者在输出内容中标记生成来源，以提升透明度，并对未履行义务的开发者施加罚款或经营限制。

与欧盟的《AI法案》相比，提案所展现出的立法内容更倾向于通过合作和监督，而非直接禁止某些技术，从而实现监管与创新之间的平衡。提案还强调与国际规则的对标，例如吸收欧盟、美国和中国的相关经验，确保日本的法律框架能够在全球范围内保持竞争力。

目前，该提案仅在自民党内部进行初步讨论，自民党表示后续将通过公众意见征集和专家评估持续对提案进行调整，并结合国际趋势对提案内容进行对标和优化。截至目前，该提案虽尚未进入正式的法律审议程序，但其已明确提出了一些核心监管机制。

四、 总结与展望

综上所述，日本的AI治理体系在软法框架下展现了高度的灵活性，为AI技术的快速发展和产业活力注入了强劲动力。通过一系列非强制性的指导性政策文件，日本有效降低了政策障碍，使新兴技术能够在宽松的监管环境中迅速成长。然而，这种软性治理模式也存在显著局限性，尤其是在合规性和风险管控方面。例如，法律专业人士难以依据非强制性规定为客户提供明确的法律建议，而AI使用者在遭受轻度或中度风险损害时，也缺乏针对性的强制性法律依据来追究AI开发者或经营者的责任。

尽管如此，日本的AI治理体系仍然呈现出利大于弊的总体趋势。自2024年以来，日本凭借其灵活的政策环境、技术创新能力以及高效的国际化合作，迅速成为全球AI投资的热门目的地。诸多国际AI巨头和投资机构纷纷宣布加码投资日本的AI产业，这不仅反映了国际社会对日本市场的信任，也凸显了日本在全球AI格局中的重要地位。

展望未来，日本需要进一步优化其治理框架，在继续支持技术创新的同时，补充和完善强制性法律，以应对AI技术可能带来的更复杂和深远的社会影响。通过平衡软性规则与硬性法律的结合，日本有望构建一个更加公平、透明且可持续的AI治理生态，巩固其在全球AI领域的领导地位，为全球AI技术的健康发展树立新的标杆。

参考文献

[1] Draft AI R&D GUIDELINES for International Discussions，参见日本总务省网站，https://www.soumu.go.jp/main_content/000507517.pdf。

[2]「責任あるAIの推進のための法的ガバナンスに関する素案（ワーキンググループ提案）」による，参见日本自民党“AI的进化与实施相关项目团队”组长平将明官方网站，https://www.taira-m.jp/2024/02/ai-1.html。

[3]「AIと著作権に関する考え方について」による，参见日本文化厅网站，https://www.bunka.go.jp/seisaku/bunkashingikai/chosakuken/bunkakai/69/。

[4] Social Principles of Human-Centric AI，参见日本内阁网站，https://www8.cao.go.jp/cstp/stmain/aisocialprinciples.pdf。

[5]「AI ホワイトペーパー 2024」による，参见日本总务省网站，https://www.soumu.go.jp/main_content/000944148.pdf。

[6]「AI 事業者ガイドライン案」による，参见日本经济产业省网站，https://www.bunka.go.jp/seisaku/bunkashingikai/chosakuken/bunkakai/69/。

[7]「統合イノベーション戦略 2024」による, 参见日本总务省网站，https://www8.cao.go.jp/cstp/tougosenryaku/2024.html。

[8] AI Guidelines for Business，参见日本总务省网站，https://www.soumu.go.jp/main_content/000943087.pdf。

[9] Akira Matsuda，AI, Machine Learning & Big Data Laws and Regulations 2024，Global Legal Group， https://www.globallegalinsights.com/practice-areas/ai-machine-learning-and-big-data-laws-and-regulations/japan/。

[10] Artificial Intelligence 2024-Japan，Chambers and Partners，https://practiceguides.chambers.com/practice-guides/artificial-intelligence-2024/japan/trends-and-developments。