观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（八）解锁英国人工智能（AI）规制密码

作者：王渝伟 张烜 徐倩怡 

伴随人工智能（AI）飞速发展、以及中国企业出海浪潮的大背景，全球范围内关于人工智能的法律法规和政策指引正逐步成型。因此，我们汇总和梳理了全面的、涉及境外主要经济体的人工智能法律与政策分析，并将作为完整的系列逐步发布，以期为企业出海、以及后续在人工智能领域的进一步法律研究，提供基础支持和指引。

本篇为该系列的第八篇，对英国在人工智能领域的法律法规、政策进行归纳和解读。点击下方文章标题可查阅此前已发布的第一篇（美国篇）、第二篇（欧盟篇）、第三篇（新加坡篇）、第四篇（加拿大篇）、第五篇（日本篇）、第六篇（印度篇）及第七篇（韩国篇）：

《观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（一）——美国监管体系评议》

《观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（二）——欧盟的人工智能（AI）监管方法》

《观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（三）——新加坡人工智能治理》

《观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（四）——加拿大人工智能发展战略与治理探索》

《观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（五）——日本治理人工智能（AI）的实践路径》

《观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（六）——印度人工智能监管体系评议》

《观韬解读 | 全球人工智能监管系列解读（七）——韩国人工智能（AI）规制体系》

一、引言

在全球AI蓬勃发展的浪潮中，英国始终走在探索AI治理规则的前列。早期，随着AI技术在部分领域初露锋芒，英国主要依靠行业自律来应对，这种方式虽给予新兴AI企业较大创新空间，但也导致政府对这类新兴企业及其技术和服务的监管产生了不确定性。随着AI应用的拓展，风险逐渐凸显，英国开始加强政府干预，整合已有的相关法律法规，在数据保护等关键领域出台更为明确的规定和指引，初步构建起AI规制的基本框架。近年来，面对AI的爆发式增长，尤其是面对生成式AI带来的新挑战与机遇，英国加快应对步伐，从多维度、系统性地完善监管体系，力求在保障安全、公平的同时，推动AI产业创新发展。

回顾英国AI监管及治理体系的发展历程，呈现出从松散到严格、从局部到系统、从被动应对到主动引领的规律。这种不断演进的治理策略，既反映了英国对AI技术发展的深刻洞察，也彰显了其平衡创新与风险的决心。

我们将英国在AI及数据管理方面的各类规范性文件汇总如下：

二、强制性规定——英国的国家政策文件和行业指引

（一）国家政策文件为AI发展设定方向

2017年，为应对“脱欧”挑战，英国发布了《产业战略：建设适应未来的英国》白皮书。该白皮书指出，英国面临着影响未来的四大挑战，而抓住这些挑战所带来的机遇——尤其是在AI和数据革命领域——对提升英国的生产力及成为未来国际社会的产业领导者至关重要。白皮书中提到，涵盖AI的数字技术潜力巨大，预计每年可为英国增添8万个就业岗位，到2030年更能为英国带来2320亿英镑的经济产值。

为此，白皮书阐明了在AI和数据领域的终极目标，就是把英国打造成为全球AI和数据驱动创新的中心。其次，白皮书还在英国AI的发展规划上设定了三个主要的优先领域：第一，要通过AI和数据分析方法提高各行业的生产力。在AI开发和应用企业层面，在不同领域建立发挥领导作用的AI理事会；在政府层面，新成立AI办公室，负责统筹实施AI的具体战略措施。第二，发挥英国的国际优势地位，引领世界各国安全、合理地使用数据和AI。英国成立了数据伦理与创新中心（Centre for Data Ethics and Innovation, CDEI），其主要负责审查现有数据治理格局，为政府制定数据伦理相关的法律法规（含AI领域数据）提供数据支持。通过这一新设机构，来强化英国作为网络空间安全全球中心的地位。最后，帮助公众适应AI带来的就业挑战，与社会各领域密切合作，共同设立新计算教育国家中心，为社会公众提供基本的成人数字技术培训。

这份白皮书从宏观战略层面，为英国AI的发展、应用以及相关规范管理绘制了初步蓝图，后续英国在AI领域的诸多政策、行动均是在这一基础上的进一步深化与拓展。

2019年6月，CDEI联合英国科学创新和技术部（Department for Science, Innovation and Technology）、英国AI办公室(Office for Artificial Intelligence, OAI)发布了《公共部门使用人工智能的指南》。这份指南以政府公共部门作为规制对象，主要涵盖了三个方面的内容：一是帮助公共部门评估其使用的AI是否能够满足用户需求；二是阐述公共部门怎样才能实现对AI的最佳利用；三是阐明了公共部门如何以道德、公平且安全的方式来实施AI。

除了对公共部门应用AI的理论指导以外，这一文件还列举了许多公共部门应用AI的具体场景。如国际开发部门将随机森林（random forest）机器学习算法应用于卫星图像和微观人口普查数据，通过分析卫星图像数据来预测一个地区的人口密度。又如英国司法部使用监狱报告训练了一个可以统计并分析司法人员在监狱报告中使用专业词汇的算法，以追踪监狱报告所指向案件的发展趋势。

总结而言，《公共部门使用人工智能的指南》以政府公共部门作为适用主体，理论上，搭建起AI应用的评估体系，为AI在公共部门的规范化应用筑牢根基；实践中，通过列举多公共部门利用算法处理数据实现业务目标的多元场景，为公共部门融入AI提供实操范例。

2021年3月，英国财政部为应对英国面临的诸多挑战，推动经济复苏与增长，实现英国经济的均衡发展，发布了《经济重建及增长计划》。在这一计划的创新板块中，英国特别提出了关于AI的发展计划。英国认为，凭借其在科学研究、高校资源和风险投资方面的优势，可以积极推动AI发展。例如，从政府的角度，要加大AI的研发投入；在产业扶持方面，应聚焦生命科学、数字创意和金融科技等领域，借助AI推动其发展。此外，为营造良好的发展环境，政府还要推进AI的监管改革，以适应新技术和新兴商业模式。同时，英国为吸引全球AI人才，还提出将不断完善移民系统，以增强英国在AI领域的国际竞争力，促进经济增长。

2021年9月，英国政府发布了《国家人工智能战略》，该战略文件的核心在于提出如何借助AI推动英国经济增长，以提升其国际竞争力。该战略主要提出了三点核心认知：一是人才、数据、计算资源和资金等是AI发展的关键要素，且目前该等关键要素都面临激烈的全球竞争；二是AI必将随着其自身的不断发展而最终在经济社会中广泛普及，英国政府需确保英国各行业和地区均能从中获益；三是国家的治理和监管体系必须跟上AI快速发展的步伐，在保障公众权益的同时促进创新。通过这一国家战略的发布和实施，英国期望能够实现AI生态系统的长期发展，通过AI驱动推进经济转型。同时，在国家层面建立合理的治理框架，以实现经济增长、社会福祉提升和国际竞争力同步增强的目标。

2023年3月，英国信息专员办公室（Information Commissioner's Office, ICO）发布了《关于人工智能和数据保护的指导》一文，该指南发布的主要目的是阐明在适用《数据保护法》的前提下，符合相应数据保护标准的AI的最佳实践。为了更好地管控及治理AI，ICO在该指南中提出，从法律解释的层面来看，《数据保护法》应进行扩大解释并覆盖至AI的应用场景；对于有合规职责的新兴AI企业层面而言，该指南也提出了关于AI开发、应用及合规技术措施的相关建议，若AI企业能够实行该指南中的建议，则可有效减轻AI可能对用户造成的风险。

同月，英国政府又发布了《人工智能监管白皮书》。在该文件中，英国明确了AI监管的五项核心原则。第一，安全、保障和稳健性原则，要求AI系统在全生命周期内均能保持稳定可靠运行，AI开发及运营者应持续管理AI系统风险，保障用户的信息及隐私安全；第二，适当的透明度和可解释性原则，该原则强调AI系统的决策过程应在一定程度上向用户进行信息披露，并应保证其决策结果可被一般人理解；第三，公平性原则，旨在确保AI系统不侵犯用户的法律权利、不产生不公平的歧视结果，AI系统运行的各个环节都要遵循公平原则；第四，问责制和依法治理原则，该原则明确了AI系统的开发和使用需要有效的监督机制，此外，该原则还指出AI系统开发及运营的各参与方要切实履行强制性的义务并承担相应责任（如《数据保护法》的强制性规定）；第五，可争议性和补救措施原则，该原则赋予AI系统使用的相关方对AI的有害决策或结果的质疑权，同时该原则还提出，英国的AI监管机构需要进一步明确并优化与AI相关的争议解决方法及AI各相关方可采取的补救途径。

（二）行业指引为AI规制提供助力

时至2024年3月至4月，英国各行业的指引文件井喷式出现。下文将以英国竞争与市场管理局、通信管理局及金融行为监管局为例，对这三个部门颁布的AI的行业战略进行简要介绍。

3月26日，英国通信管理局（Office of Communications, Ofcom）发布了《人工智能战略方法》，在该战略中，Ofcom指出近年来生成式人工智能（GenAI）的出现为通信和媒体领域带来了重大变革，它为行业发展带来了诸多机遇，比如助力网络运营商优化网络规划、帮助通信服务提供商更有效地过滤垃圾信息等。但与此同时，GenAI也引发了一系列问题，例如被用于制作非法有害内容，包括深度伪造的色情内容、制造虚假新闻等。

为应对这些潜在及已经发生的恶性情况，Ofcom在战略中提出，要依据《通信法》《电信法》等相关法律，对电信领域的AI开发及运营企业加强监管力度。此外，Ofcom还强调，其在切实保障AI安全问题方面，还要联合英国其他部门甚至是国际组织协同治理，例如在国内政府部门中，Ofcom就计划与竞争和市场管理局（Competition and Markets Authority， CMA）共同处理数字服务中的竞争和消费者权益问题；在国际上，Ofcom作为全球在线安全监管机构网络（Global Online Safety Regulators Network, GOSRN）的创始成员，也将与其他国家的监管机构分享经验，聚焦GenAI在全球范围内带来的安全挑战。

在本战略的最后，Ofcom还对本战略发出后一个年度的工作内容进行了布置和展望。例如在在线安全方面，Ofcom将广泛征求意见并制定在线安全实践准则，以研究AI在在线内容审核中的应用等；在广播领域，Ofcom将发布指导意见，探究AI对媒体多样性的影响；在电信领域，Ofcom将持续监测AI相关的电信安全风险和AI技术在电信市场的发展和应用；在跨领域合作方面，Ofcom将继续参与国内和国际AI监管论坛，对英国电信领域的AI发展保持预警性的审视，在加强与政府其他部门的合作的同时提升自身的AI应用能力。

4月29日，CMA发布了《人工智能战略》。作为英国主要的竞争和消费者保护机构，CMA在AI发展浪潮中扮演着关键角色。在该战略文件中，CMA指出AI的创新为企业和消费者带来了诸多好处，但同时也伴随着大量的风险。比如企业对AI和算法系统的不当使用会引发竞争风险，算法协助定价可能导致企业合谋维持高价等。从保护消费者的角度看，AI也可能会通过生成虚假和误导性的信心，从而导致不公平的消费行为出现（比如针对弱势群体的个性化服务）。同时，因为AI系统在开发及应用层面尚缺乏明确的问责机制，由此也进一步增加了消费者辨别AI生成内容的成本，并可能引发消费者对AI应用的依赖性。

与Ofcom的观点一致，为应对这些风险，CMA主张还是要在现有的法律框架下对AI开发及运营企业的行为进行规制，也就是说，企业首先必须遵守现有的《竞争法》和《消费者保护法》。此外，CMA还提出了一套企业竞争和消费者保护领域的AI原则，包括要维护市场多样性，保障消费者和企业在使用AI服务时，对AI的基础模型有足够的选择，并能够实现服务提供和用户反馈的交互；杜绝企业间的不正当竞争行为；保证消费者了解AI服务可能产生的风险，明确AI生成结果的局限性等。

展望未来，CMA计划继续开展关于AI基础模型对市场影响的研究工作。此外，CMA还会根据市场情况，考虑发布进一步具体指导AI开发和运营企业的行业指南，支持企业在AI领域的安全创新。同时，CMA也将持续推进自身的数字化转型，确保充分发挥AI的优势，为英国企业和消费者服务。

4月26日，英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority, FCA）发布了《人工智能(AI)的最新进展——政府对人工智能白皮书的进一步回应》一文，主要从FCA在AI领域现有的监管工作、未来计划对AI采取的监管措施以及对AI发展的观点三个方面阐明英国AI的发展现状，并同时作为对2023年3月英国政府《人工智能监管白皮书》发布一年以来运行成果的汇报。

FCA在该文件中首先表明在监管工作方面的现有措施及监管工作的开展现状，如FCA在金融领域发布了诸多与AI相关的文件，例如2022年与英格兰银行联合发布了《人工智能讨论稿》（AI Discussion Paper），还通过数字监管合作论坛（DRCF）与其他监管机构（如ICO、CMA、Ofcom）密切协作。通过这些工作，FCA 在不同层次分别探讨了AI在金融服务中的利弊，以及现有监管要求对其发展及应用的适用性。FCA表示其现有监管方法的核心是促进AI在英国金融市场的安全、合理应用，在此基础上也希望能够同步推动AI的有益创新。在监管方法上，FCA也秉持了英国政府部门一贯的作法，即并不对特定技术作强制规定或禁止，而是在遵守现有法律规定的基础上，着重识别和缓解风险，确保监管措施的合理性，在合法合规的基础上给予AI开发和运营企业创新空间。

在未来一年的展望中， FCA明确提出其将持续深入了解AI在英国金融市场的应用情况，如将与英格兰银行重新开展有关机器学习的调查项目，又如与数字监管合作论坛（Digital Regulation Cooperation Forum, DRCF）成员中的其他监管机构合作开展AI创新试点项目。在监管措施方面，FCA提出将会在巩固现有监管措施的基础上，根据AI技术的发展不断调整和优化监管措施；在合作方面，FCA不仅会加强国内机构间的协作，还将进一步深化国际合作，参与国际组织的相关工作，推动全球金融领域中AI监管的协调统一。

概括本文件而言，FCA认为AI对经济增长、资本市场效率提升、改善消费者体验和优化政府部门监管措施等都具有重要意义。与此相对应的，英国若希望实现这些项目的增长，则需要一个能够适应技术发展带来的新挑战和风险的强大监管框架。FCA表示将继续努力，确保AI在英国金融市场的安全、合理应用。

总结上述英国各部门发布的行业指引性文件可以看出，英国各部门在AI监管方面呈现出显著的规律。它们都提出AI机遇与风险并存，并且均基于现有法律框架实施监管，注重多部门及国际间的协同合作，密切关注AI在各自领域的影响，并依据其发展动态灵活调整监管策略，引导AI开发及运营企业合理应用AI。这一系列的行业指引性文件不仅为英国营造了公平竞争的市场环境，推动了经济增长与企业创新，还切实保护了消费者权益，增强了公众对AI技术的信任，并且通过积极的国际合作，提升了英国在全球AI监管规则制定中的影响力。

三、《人工智能（监管）法案》（Artificial Intelligence (Regulation) Bill）草案——全球第三个综合性AI法律框架的预热

2025年3月4日，英国上议院公布了《人工智能（监管）法案》（Artificial Intelligence (Regulation) Bill）草案（下称“《AI监管草案》”），旨在为AI监管提供强制性监管的法律框架，推动AI在英国的安全、可靠、公平和创新发展。下文将从《AI监管草案》的原则性规定及创新性规定两方面展开，对该草案的主要内容进行介绍和简要分析。

（一）原则性规定

首先，在AI的监管原则方面，《AI监管草案》从监管机构、AI开发及运营企业、AI技术及其应用三个方面进行展开。对于监管机构而言，对AI的管理要以安全、透明等原则为导向，统筹协调各方监管工作，对AI风险要进行持续监测评估并推动AI的创新；对于AI 开发及运营企业而言，必须做到对 AI 技术及其应用进行全面的透明度测试，并应严格遵守其他法律强制性规定（如数据保护、知识产权等）；最后，对于AI 技术及其应用而言，则需遵守在设计上具备包容性，避免非法歧视等原则。

其次，在关于透明度、知识产权义务的规定方面，该草案通过对不同参与主体进行分类，分别提出了在AI透明度及知识产权方面的义务。对于参与训练AI的人员，必须向AI管理局详细提供所有在训练中使用的第三方数据和知识产权记录，同时要确保严格遵守所有适用的知识产权和版权义务，以此保证AI训练过程的合法性和透明度，避免知识产权纠纷；对于提供AI产品或服务的人员，则需要给予消费者清晰明确的产品信息，使消费者能够在充分了解产品或服务信息的基础上做出选择；此外，对与开发、部署或使用AI的企业，则有配合由AI管理局认证的独立第三方对其流程和系统进行审计的义务。《AI监管草案》通过一系列外部监督确保企业运营符合规范，从而维护市场的公平竞争环境，保障消费者权益，推动AI行业在透明、有序的轨道上发展。

最后，在公众参与方面，草案中提到要通过多样化的形式（如组织研讨会、开展科普活动、设立线上交流平台等）为公众创造参与AI管理的渠道，鼓励公众积极表达自己的观点和想法，从而提高公众对AI的认知水平和接受程度。这不仅能够使AI监管政策的制定更加贴合公众需求和社会实际，还能增强公众对监管工作的信任与支持，促进监管工作的顺利开展，进而推动AI在英国的健康、可持续发展，实现技术与社会的良性互动。

（二）创新性规定

《AI监管草案》的创新性主要体现在监管机构设置、监管沙盒计划的实施及AI负责人员的选任三个方面。

首先，从监管机构的设置方面来看，草案规定国务大臣需通过法规设立人工智能管理局（AI 管理局）这一机构。一方面，AI管理局要确保相关机构重视对AI的监管，统一各机构在AI监管方面的监管尺度，开展各机构监管职责的差距分析，协调审查产品安全、隐私和消费者保护等相关立法，以构建全面且协调的监管体系。另一方面，AI管理局要监测和评估整体监管框架的有效性以及《AI监管草案》确立的监管原则的实施情况，还要评估和监控AI在经济领域可能引发的风险。此外，AI管理局还负责支持监管沙盒计划的实施，助力AI创新者将新技术推向市场等。

从监管沙盒计划的实施方面来看，该计划由AI管理局联合相关监管机构共同构建，为各类新兴AI企业提供了在真实市场环境中与消费者测试创新型AI技术及服务的机会。同时，AI管理局及相关监管机构还将为参与沙盒计划的公司提供支持，以确定针对该项AI技术或应用所适用的消费者保护措施。这一计划不仅助力新兴AI企业将创新技术推向市场，加速AI技术的创新及应用，还通过保障消费者权益维护了市场秩序，促进了AI行业的健康发展。

从AI负责人员的选任方面来看，《AI监管草案》首次提出在任何开发、部署或使用AI的企业中都必须有一名指定的AI负责人员，其职责是保障企业中与AI安全及合理应用相关的重要制度的安排。一方面，企业的AI负责人员要确保企业对AI的使用是安全、符合伦理道德规范、没有偏见且不存在歧视的，避免AI应用中出现损害公众利益、违背道德准则或侵犯特定群体权益的情况；另一方面，AI负责人员要尽可能保证企业在AI技术运用过程中所使用的数据是无偏差的，从数据源头减少因数据偏见导致的AI决策失误或不公平结果。此外，草案还拟对2006年《公司法》进行相应修订，要求公司董事在向股东提交的相关战略报告中，依据相关条款报告AI的开发、部署或使用情况，以及AI负责人员的姓名和具体活动，以增强对企业开发、应用及部署AI的透明度和可追溯性。

总结而言，《AI监管草案》的对英国AI的规制体系意义重大。在创新型规定上，该草案设立AI管理局，负责统筹监管、评估风险、支持创新等，为监管体系的完善提供了核心枢纽；实施监管沙盒计划，让新兴AI企业能在真实市场测试创新技术与服务，加速技术应用且保障市场秩序；选任AI负责人员，确保企业安全、合理应用AI，以及通过修订《公司法》增强企业AI活动的透明度与可追溯性。该草案一旦通过，将为英国AI的强制性规范的进一步发展奠定了坚实基础，从多维度保障AI在安全、可靠、公平的环境下创新发展。

四、总结与展望

英国在AI的监管治理方面已取得显著进展，其规制过程历经了从依赖行业自律到构建系统法规体系的不断探索和创新。从早期的国家战略、行业指引到如今的《AI监管草案》，英国逐步完善其AI治理框架。在国家政策层面，英国各阶段的政策分别从宏观战略、公共部门应用、经济复苏等要素把控指引方向，为AI发展提供发展规划及政策支持；在行业指引方面，英国多个部门依据自身职能发布文件，在应对AI带来的机遇与风险的同时，通过协同合作、动态调整监管策略，维护了市场秩序、保护了消费者的权益。最后，《AI监管草案》更是从原则性和创新性规定出发，强化监管力度、优化监管机制，为英国AI强制性监管的进一步发展奠定坚实基础，推动英国在全球竞争中占据有利地位。未来，英国在AI领域有望持续发力。随着技术的快速发展，英国需不断完善《AI监管草案》及相关政策或行业指引，确保监管跟上技术创新步伐，精准应对新出现的风险与挑战。

参考文献

[1] Industrial Strategy: building a Britain fit for the future，参见英国政府网站，https://www.gov.uk/government/publications/industrial-strategy-building-a-britain-fit-for-the-future。

[2] A guide to using artificial intelligence in the public sector，参见英国政府网站，https://www.gov.uk/government/collections/a-guide-to-using-artificial-intelligence-in-the-public-sector。

[3] Build Back Better: our plan for growth，参见英国政府网站，https://www.gov.uk/government/publications/build-back-better-our-plan-for-growth。

[4] National AI Strategy，参见英国政府网站，https://www.gov.uk/government/publications/national-ai-strategy。

[5] Guidance on AI and data protection，参见ICO网站，https://ico.org.uk/for-organisations/uk-gdpr-guidance-and-resources/artificial-intelligence/guidance-on-ai-and-data-protection/。

[6] A pro-innovation approach to AI regulation，参见英国政府网站，https://www.gov.uk/government/publications/ai-regulation-a-pro-innovation-approach。

[7] Ofcom's strategic approach to Al，参见Ofcom网站，https://www.ofcom.org.uk/siteassets/resources/documents/consultations/category-2-6-weeks/273274---ofcoms-proposed-plan-of-work-for-2024-25/associated-documents/ofcoms-strategic-approach-to-ai.pdf?v=321367。

[8] CMA AI strategic，参见英国政府网站，https://www.gov.uk/government/publications/cma-ai-strategic-update/cma-ai-strategic-update。

[9] Artificial Intelligence (AI) update – further to the Government’s response to the AI White Paper，参见FCA网站，https://www.fca.org.uk/publications/corporate-documents/artificial-intelligence-ai-update-further-governments-response-ai-white-paper。

[10] Artificial Intelligence (Regulation) Bill，参见英国议会网站，https://bills.parliament.uk/bills/3942。