债务人所欠职工社会保险费债权法律地位的构建
摘要：现行《企业破产法》的规定人为割裂了社会保险费（五险）的内容和法律地位，亦未赋予社会保险费债权重整计划草案表决权。未来修订《企业破产法》时，应将社会保险费债权作为一个整体，统一由社会保险征收机构向管理人申报并行使权利。应设立社会保险费债权表决组，赋予其重整计划草案表决权。住房公积金债权亦应比照社会保险费债权明确其法律地位。
破产程序中，债务人所欠职工社会保险费是什么性质的债权？是否应当申报债权并且应当由谁来主张权利？在重整程序中社会保险费债权是否应当参与重整计划草案的表决？现行《企业破产法》的规定人为割裂了社会保险费（五险）的内容和法律地位，亦未赋予社会保险费债权人重整计划草案表决权。未来修订《企业破产法》时，应将社会保险费债权作为一个整体，统一由社会保险征收机构向管理人申报并行使权利。应设立社会保险费债权表决组，赋予其重整计划草案表决权。住房公积金债权亦应比照社会保险费债权明确其法律地位。
一、职工债权和所欠职工社会保险费
（一）职工债权
通常理解，破产程序中的职工债权，规定在《企业破产法》第四十八条、第八十二、第一百一十三条，并从不同的角度明确了职工债权的内容和法律地位。
《企业破产法》第四十八条规定，债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。该条规定明确了职工债权的内容，以及职工债权的认定措施和救济渠道。
《企业破产法》第八十二条规定，下列各类债权的债权人参加讨论重整计划草案的债权人会议，依照下列债权分类，分组对重整计划草案进行表决：（二）债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。该条规定旨在创设重整计划草案的职工债权表决组，按照相关规则表决重整计划草案。
《企业破产法》第一百一十三条规定，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款。该条规定旨在明确职工债权在破产财产分配中的顺位，特别强调社会保险费的受偿顺位。
（二）社会保险费
根据《社会保险法》的规定，社会保险包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险。
1. 基本养老保险
《社会保险法》规定，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。关于基本养老保险缴费问题，2005年12月3日，国务院发布《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），于第六条中进一步明确：为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。以大连市为例，根据《辽宁省降低社会保险费率综合实施方案（辽政办发〔2019〕14号）》第一条规定，自2019年5月1日起，全省城镇职工基本养老保险（包括企业和机关事业单位基本养老保险）单位缴费比例降至16%，全省执行统一的养老保险单位缴费比例。目前，大连市基本养老保险单位缴费比例为本单位职工工资总额的16%，个人缴费比例为本人缴费工资的8%。
2. 基本医疗保险
《社会保险法》规定，职工应当参加职工基本医疗保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。根据1998年12月14日国务院发布的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定（国发〔1998〕44号）》第二条第三款规定，基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6％左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2％。随着经济发展，用人单位和职工缴费率可作相应调整。同时，第三条第一款规定，基本医疗保险基金由统筹基金和个人帐户构成。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人帐户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人帐户。划入个人帐户的比例一般为用人单位缴费的30％左右，具体比例由统筹地区根据个人帐户的支付范围和职工年龄等因素确定。以大连市为例，根据《大连市职工基本医疗保险规定（大政发〔2016〕42号）》第八条、第十八条的相关规定，基本医疗保险缴费标准为在职职工按本人上月工资总额的2%缴纳，全部计入个人账户；用人单位按本单位上月在职职工工资总额的8%缴纳，划入个人账户后的余额部分，全部作为职工基本医疗保险统筹基金。划入个人账户的标准为按照职工缴费工资为基数，分年龄段每月按一定比例划入，即不满45周岁的职工，按2.3%划入；45周岁及以上职工，按2.8%划入。
3. 工伤保险
《社会保险法》规定，职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据使用工伤保险基金、工伤发生率等情况在每个行业内确定费率档次。行业差别费率和行业内费率档次由国务院社会保险行政部门制定，报国务院批准后公布施行。社会保险经办机构根据用人单位使用工伤保险基金、工伤发生率和所属行业费率档次等情况，确定用人单位缴费费率。用人单位应当按照本单位职工工资总额，根据社会保险经办机构确定的费率缴纳工伤保险费。
4. 失业保险
《社会保险法》规定，职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。目前，辽宁省失业保险总费率为1%，其中，用人单位缴费费率为0.5%，个人缴费费率为0.5%。
5. 生育保险
《社会保险法》规定，职工应当参加生育保险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。生育保险费的费率最高不得超过工资总额的百分之一。目前大连市生育保险费费率为0.8%。
（三）职工债权与社会保险费的关系
依据以上规定可知：
1. 债务人为职工缴纳的基本养老保险费全部记入统筹基金，职工为自己缴纳的基本养老保险费记入个人账户。已不存在《企业破产法》规定的“债务人欠付的应当划入职工个人账户的基本养老保险”的情形。
2. 用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分：一部分用于划入统筹基金，一部分划入个人帐户。《企业破产法》规定的“债务人欠付的应当划入职工个人账户的基本医疗保险”，为划入个人帐户的用人单位缴费的30％左右，具体比例由统筹地区根据个人帐户的支付范围和职工年龄等因素确定。
3. 除“债务人欠付的应当划入职工个人账户的基本医疗保险”外，债务人所欠的应当纳入社会统筹的社会保险费，不属于《企业破产法》意义上的“职工债权”，属于《企业破产法》第八十三条规定的“重整计划不得规定减免债务人欠缴的本法第八十二条第一款第二项规定以外的社会保险费用”，以及第一百一十三条第二款第（二）项规定的“破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用”。
4. 基本养老保险、基本医疗保险、失业保险中职工个人缴纳的部分，因包含在职工工资中，债务人欠付职工工资的，当然欠付职工个人缴纳的社会保险部分。所以，个人缴纳部分可以暂且作为工资的组成部分认定为职工债权。
二、社会保险费债权性质和法律地位
债务人不论欠职工工资导致职工不能缴纳社会保险费中的个人缴纳部分，还是债务人欠缴的应纳入社会统筹的社会保险费，都构成债务人的负债，相应的债权人享有债权。
实务中，多数管理人在调查职工债权时，将债务人和职工个人应缴未缴的“五险”全部列入职工债权。多数管理人没有通知社会保险征收机构向管理人申报债权，仅是到社会保险经办机构查询债务人欠缴社会保险费信息，并以社会保险经办机构记载的欠缴金额列入职工债权。虽然有的管理人通知社会保险征收机构申报债权，但实际申报的情况很少。从严格意义上讲，以上做法，均不符合《企业破产法》的规定。根本原因在于，《企业破产法》存在社会保险费债权性质和主体缺位问题。
（一）没有明确社会保险费债权的主体及是否需要申报
1. 根据对《企业破产法》理解，构成职工债权的“债务人欠付的应当划入职工个人账户的基本医疗保险”和可以暂且理解为工资组成部分的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险中职工个人缴纳的部分，不需要申报债权，由管理人进行调查和公示。除此之外，债务人所欠其他社会保险费，应当由相关机构申报债权。
2. 根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国税地税征管体制改革方案》，自2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。
3. 需要解决的问题是，债务人欠缴的除构成职工债权以外的社会保险费债权应当由谁来向管理人申报？税务机关还是社会保险经办机构抑或社会保险费征收机构？根据《社会保险法》的规定，社会保险费的管理由社会保险经办机构负责，社会保险费的征收由社会保险费征收机构负责，违反社会保险管理法律法规行为的处罚由社会保险行政部门负责。虽然社会保险费由税务部门统一征收，但其法律行为性质可以理解为代收，税务部门本身并不管理社会保险费，对社会保险费的强制征收和违法处罚也不由税务部门负责。所以，税务机关并不是社会保险费管理的法律主体，由税务部门向管理人申报社会保险费债权并不合适，一旦发生社会保险费债权审查确认纠纷，税务部门没有职权作为当事人解决纠纷。由社会保险费征收机构向管理人申报社会保险费债权是符合相关法律规定的。
4. 如上所述，《企业破产法》将债务人所欠职工社会保险费划分为职工债权和社会保险费债权两部分，由不同的权利主体分别行使权利。但是，一个非常重要的问题是，社会保险费是一个不可分割的整体，用人单位缴纳“五险”必须同时缴纳，或者同时欠缴，不存在选择性缴纳问题。用人单位欠缴部分社会保险费，在没有补齐全部“五险”之前，职工无法享受到社会保险待遇。所以，《企业破产法》将 “债务人欠付的应当划入职工个人账户的基本医疗保险” 列入职工债权，将所欠其他社会保险费列入社会保险费债权，人为地割裂了社会保险费的整体性和不可分割性，为社会保险费债权人参与破产并行使权利带来了人为的障碍。
5. 虽然基本养老保险、基本医疗保险、失业保险中职工个人缴纳的部分包含在用人单位发放给职工的工资中，但在工资表中个人缴纳的部分是单独列出并由用人单位代扣代缴的。而且，即使个人缴纳部分在社会保险账户中列入职工个人账户，职工对其享有的权利受到特定用途和特定条件的限制，也不能认定为其是职工可以自由支配的财产。所以，从严格意义上讲，以上社会保险中个人缴纳的部分也构成社会保险费的组成部分，将其列入职工债权是不合适的。
（二）没有赋予社会保险费债权人参与重整计划草案表决的权利
《企业破产法》关于重整计划草案表决组划分的规定，并未设立社会保险费（所欠的应当划入职工个人账户的基本医疗保险费用除外）表决组。重整实务中，管理人确认的参加表决的职工债权中的工资部分基本都包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险中职工个人缴纳的部分，这部分作为表决权金额参与了职工债权组对重整计划草案的表决。
从《企业破产法》关于重整计划草案表决组划分的目的看，重整计划涉及调整的各类权益都有权参加表决。《企业破产法》第八十三条规定，重整计划不得规定减免债务人欠缴的本法第八十二条第一款第二项规定以外的社会保险费用；该项费用的债权人不参加重整计划草案的表决。可见《企业破产法》并未设立社会保险费表决组，虽然并不清楚当时的立法背景和目的，但有一点存在困惑。即如果仅是因为重整计划不得减免社会保险费债权就不赋予其表决权，而比社会保险费更为优先保障的职工债权却赋予其表决权，这一点从逻辑上也说不过去。实践中还没有见到过减免税款本金的重整计划草案，实际上在重整中税款债权本金也不得减免，而与社会保险费同一保护顺位的税款债权也享有表决权，《企业破产法》第八十三条的规定明显导致权利失衡。
三、关于赋予破产程序中社会保险费债权法律地位的建议
当前，社会保险费债权法律地位混乱的根本原因在于《企业破产法》相关规定的缺失和混乱。未来在修订《企业破产法》时，应对社会保险费债权的法律地位以及与职工债权的关系予以明确。在修订法律之前，为了统一破产程序中有关社会保险费债权的法律地位问题，最高人民法院、社会保险行政部门以及其他相关部门应认真研究有关问题，并作出相应的规定或解释。对此，建议从以下几方面予以明确：
（一）未来修订《企业破产法》时，取消现行《企业破产法》将社会保险费债权人为割裂的现象，赋予社会保险费债权整体法律地位。比如，取消职工债权中所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险（实际上已经不存在）、基本医疗保险费用，不论是债务人欠缴还是职工个人欠缴的社会保险费，统一作为社会保险费债权，并由社会保险征收机构向管理人申报，由管理人进行审查确认。
（二）未来修订《企业破产法》时，对重整计划草案的表决组应设立社会保险费债权表决组，与税款债权表决组享有同等或类似的法律地位。另外，最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》中关于“债务人欠缴的住房公积金，按照债务人拖欠的职工工资性质清偿”的规定并不严谨，住房公积金不应列为职工工资债权，而应赋予其与社会保险费债权相同的法律地位。未来修订《企业破产法》时，对于住房公积金债权，亦应比照社会保险费债权的法律地位，参加重整计划草案社会保险费债权表决组表决。
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