以损失为基本点论集体土地征收的补偿范围
任何补偿都是以弥补损失为第一要务，因此补偿范围应全面涵盖损失范围。本文试图从因土地被征收而受到的各种损失为出发点，结合目前我国法律规定及实践操作，对当下土地征收补偿的范围进行一定厘清，指出目前征收补偿范围存在的含糊不清及不够广阔的缺陷，以期能够对推进征收补偿进程以及维护失地农民合法利益有所裨益。
根据我国现行土地管理法的规定，土地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，但是并未对补偿的范围进行明确规定。虽然物权法在土地征收补偿这方面有较大的扩展，但是由于土地管理法是直接约束土地征收补偿范围的法律，物权法的规定并未得到土地管理法的吸收，也就造成了物权法相关规定的搁浅。虽然部分地方土地管理法规吸收了物权法对补偿范围的拓展，但是法律（狭义）层级的制度亟待健全并统一。土地征收补偿范围的厘清，适当扩大土地征收的补偿范围，对于限制行政机关的“圈地行为”，保障被征收人的财产权益有着重要的实践意义。
一、集体土地征收造成的实际损失范围
补偿总是针对损失而言。所以，在讨论我国集体土地征收补偿的范围之前，需要对集体土地征收造成的损失范围进行确定。笔者认为，集体土地征收造成损失的范围包括：权利本身价值的损失和因权利的灭失或受影响造成的其他附随损失。
（一）权利本身价值的损失
因集体土地被征收而灭失的权利，除了所有权之外，大致还有地上物所有权、各类集体土地使用权、乡镇村企业的厂房等物业承租人的承租权、抵押权、其他与集体土地使用相关的权利等五种权利。
1、地上物所有权
集体土地的地上物主要包括地上房屋和地上农作物。地上房屋除了包括农民在宅基地上的住宅外，还包括乡镇村企业的厂房、附属设施等物业。农作物除了我们理解的一般农业作物外，还包括在牧场、鱼塘、藕塘、苇塘、灌丛、药材地、果园、茶园、桑园等养殖或种植的农业作物。
2、集体土地使用权
我国的集体土地使用权并非独立的土地权利，而是根据土地的用途主要分为土地承包经营权、集体建设用地使用权、自然资源特许经营权、自留山、自留地使用权、地役权等。土地承包经营权的集体建设用地使用权又分为宅基地使用权和非住宅建设用地使用权。
3、乡镇村企业的厂房等物业承租人的承租权
4、抵押权
根据我国法律规定，两种集体土地使用权上可以设置抵押权：经过招标拍卖等方式取得的土地承包经营权（《土地承包法》第49条）、非住宅集体建设用地使用权及其上的乡镇村企业的建筑物（《物权法》第183条）。抵押权是建立在土地使用权之上的附属权利，土地使用权的消灭使得抵押权存在的基础不复存在，抵押权也随之消灭。
6、其他与集体土地使用相关的权利
其他与集体土地使用相关的权利主要包括：一是非住宅建设用地使用权转租赁的租赁权；二是土地承包经营权转承包的承包权、转租赁的租赁权等权利。
（二）附随损失范围
我国集体土地征收所造成的损失除了因土地征收所灭失或者影响的权利本身价值损失之外，还包括这些权利的灭失或受影响所造成的附随损失。
1、土地所有权灭失所造成的损失
土地所有权灭失除了土地所有权本身价值损失外，所造成的附随损失主要是土地增值损失和残地损失。
2、地上物所有权的灭失所造成的损失
地上物所有权的灭失除了造成地上物所有权损失外，主要是房屋所有权的灭失造成附随损失。主要包括：迁移损失、生活安置损失、精神损失。
3、集体土地使用权的灭失所造成的损失
集体土地使用权的灭失除了造成集体土地使用权损失外，所造成的附随损失主要包括停产停业损失、农具闲置损失、社会保障损失。
4、乡镇村企业的厂房等物业承租人的承租权受影响所造成的损失
物业承租人的承租权因土地征收受到影响会造成一定损失，另外，乡镇村企业将其建设的厂房出租给承租人进行生产经营，承租人必然对厂房进行一定的投入，厂房所在的土地一旦被征收，会给承租人造成厂房的投入损失、装修损失、停产停业损失、迁移损失、安置损失等。
5、其他与集体土地使用相关的权利受到影响所造成的损失
如上所述，如果非住宅集体建设用地上的厂房等建筑物是转租赁权人所投资建设的，那么土地征收影响转租赁权所造成的附随损失包括建筑物所有权损失、装修损失、停产停业损失、迁移损失、安置损失等；如果非住宅建设用地上的房屋是乡镇、村投资建设的，转租赁权人承租的包括厂房等物业在内的租赁物，那么土地征收影响转租赁权所造成的附随损失仅包括装修损失、停产停业损失、迁移损失、安置损失等。
二、当前我国集体土地征收的补偿范围及其特点
（一）当前我国集体土地征收的补偿范围
现行法中，涉及土地征收补偿范围的法律主要有三类：宪法、土地管理法及其实施条例（以下简称“国家土地管理法规”）、物权法。其中宪法对于补偿的范围无详细的规定。值得讨论的是国家土地管理法规、物权法对集体土地征收补偿范围的规定。
1、国家土地管理法规规定的集体土地征收补偿范围
根据我国的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，我国集体土地征收补偿范围主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。但是以上三类补偿费实质上都是补偿的形式而非补偿的范围，将以上三种补偿费视为补偿范围不管是从语义上还是逻辑上都是有问题的。所以我们就需要对以上三种补偿费所对应的补偿对象进行分析，从而得出补偿范围。
（1）土地补偿费：从土地补偿费的定义上理解并结合我国集体土地的使用情况，土地补偿费补偿的对象除了土地所有权之外，还应当对使用权进行补偿。集体土地使用权属于用益物权，对该地块进行征收所取得的补偿款应当直接支付给用益物权人。而根据《土地管理法实施条例》第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，这就说明了土地补偿费中并不包含集体土地使用权被征收的补偿费用。
（2）安置补助费：安置补助费顾名思义是用于补助需要安置的人员的。根据《土地管理法》第47条第2、3款的规定，安置补助费按照需要安置的农业人口数与土地被征收前人均占地面积的比例来确定。从该规定可以看出安置补助费是对集体土地征收失地农民的工作补助费用，所以应当包括对土地承包经营权人、自留山、自留地使用权人、自然资源特许经营权人因为土地征收而失去工作收入来源进行补助的所有费用。
（3）地上附着物和青苗的补偿费：根据《土地管理法》第47条第4款的规定，地上附着物和青苗的补偿费是针对所有被征收土地类型的，也就是说，地上附作物和青苗的补偿费既包括对耕地等农业用地地上农业作物及设施损失的补偿，还包括对集体建设用地上房屋及其他不动产所有权灭失的补偿。
2、《物权法》规定的集体土地征收补偿范围
根据《物权法》第42条的规定，征收集体土地，应支付的补偿费用有：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、农民社会保障费、房屋或其他不动产拆迁补偿费、居住保障费用。其中农民社会保障费是对社会保障损失的补偿，房屋及其他不动产拆迁补偿费是对迁移损失的补偿，居住保障费用是对生活安置损失的补偿。根据《物权法》第121条、123条的规定，用益物权、自然资源的特许经营权因土地征收而消灭或者受到影响的有权依照该法规定获得补偿。所以，用益物权、自然资源的特许经营权损失应当纳入补偿范围当是没有异议的。
（二）我国集体土地征收补偿范围的特点
将我国集体土地征收所造成的损失和征收补偿的范围进行比较，不难发现我国目前集体土地征收补偿的范围具有以下特点：1、非财产损失不补偿；2、直接损失补偿不完整，间接损失补偿缺位；3、征收补偿的社会保障功能严重缺失；4、《物权法》对土地征收补偿范围的规定未得到落实。
三、我国集体土地征收补偿范围的制度完善
我国集体土地征收所造成的损失尚未全部纳入补偿范围，那么《土地管理法》应当将哪些损失纳入补偿范围呢？
1、土地所有权灭失损失及附随损失是否应当予以补偿
我国现有的补偿范围已包括土地所有权灭失的损失，但是对于其所造成的土地增值损失和残地损失并未规定补偿，这两种损失是否应当补偿值得讨论。
第一、土地增值损失应分情况予以补偿。土地增值损失从本质上讲属于预期性利益的损失。由于我国集体土地不能进入市场进行流通，在不被征收的情况下，是无法实现其增值利益的。根据我国土地征收现状，集体土地不管是用于公共利益还是房地产开发等营利性需要，只要进入市场流通就要征收为国有土地。为了保护被征收人的利益，应当根据土地征收后的用途对补偿的范围进行划分，基于特别损失理论，符合公共利益目的征收的集体土地不应对增值部分的损失进行补偿；不符合公共利益目的征收集体土地应当对土地增值的损失进行补偿。
第二、残地损失。如果征收行为仅涉及土地的部分地块，而残余土地使用价值因征收遭到贬损，则残余地权利人有权就此获得补偿。与此相对应，如果被征收土地对残地带来了增值，这部分增值应当从补偿总额中排除。
2、地上物所有权灭失损失及附随损失是否应当补偿
地上物所有权的灭失在现有的补偿范围内已获得补偿，房屋所有权的灭失造成的迁移损失和生活安置损失已被部分地方土地管理法规所认可，应无异议。但是此处需要讨论的是：精神损失以及违法地上物是否应当获得补偿。
第一、精神损失。一般而言，精神损失属于事实上的不利益，如无法律的特别规定，就不能作为补偿的客体。但精神损失内容非常复杂，有表现在生理上机能丧失、身体伤痛，有表现在心理和感觉上的不方便、不愉快、不适宜、痛苦或愤怒。目前，只有生理上的损害才有获得救济的可能，但必须符合法律规定的要件。心理上和感觉上的损失属于一般人应当承担的社会义务，没有造成特别损失，故不需要补偿。然而土地征收造成家园的丧失，对被征收人造成的精神上的不利益是在已经忍受社会义务的基础上额外产生的，故而不应被排除在补偿之外。
第二、违法地上物。首先，违法地上物分为征收通知前的违法地上物和征收通知后抢种、抢建的地上物。征收通知前的违法地上物根据《土地管理法》第76条的规定应当限期拆除，恢复土地原状。征收通知后抢种、抢建的地上物是被征收人为了获得更多的补偿利益而在明知土地会被征收的情况下种植的农业作物、建造的房屋等建筑物。笔者认为上述两种违法地上物在土地征收过程中的灭失都不应该获得补偿，理由在于行政机关对于违反行政法义务上的人，也就是社会秩序与安全的“干扰者”，可以采取必要的防治措施，故这一类的干扰社会秩序或公共安全的财产权并非法律上值得保护的利益。
3、集体土地使用权灭失损失及附随损失是否应当补偿
集体土地使用权主要包括自留山、自留地使用权、土地承包经营权、地役权、集体建设用地使用权、自然资源特许经营权等。集体土地使用权灭失的损失以及造成的社会保障损失应当获得补偿已经为《物权法》所承认，农村集体土地经营权、农具闲置损失、停产停业损失应当纳入补偿范围也无异议。然而，《土地管理法》和《物权法》作为同一位阶的法律，《土地管理法》是否应当吸收《物权法》的规定将用益物权的损失纳入补偿范围，还需要对几类重要的用益物权进行理论上的分析。
（1）土地承包经营权及自留山、自留地使用权灭失损失是否应当予以补偿
土地承包经营权与自留山、自留地使用权从性质上都是集体农用地使用权，只是两者从使用年限、流转限制等方面存在差异，且自留山、自留地并非像土地承包经营权那样有30年的使用年限，是没有限期限制的，所以，若在集体土地征收过程中土地承包经营权的损失能够得到补偿，根据“举轻以明重”的法学原理，自留山、自留地损失也应当获得补偿。
（2）地役权损失是否应当予以补偿
地役权的补偿在集体土地征收补偿中很少被人提及。笔者认为地役权涉及到供役地和需役地，若土地征收的供役地，而且征收的行为使得需役地的目的无法实现，那么征收人应当对地役权人所遭受的损失进行补偿；而如果供役地的征收未对需役地权利的行使产生影响，则征收人无需进行补偿；若征收人征收的为需役地，那么征收行为实质上使地役权消灭，根据《物权法》121条“因不动产……被征收……致使用益物权消灭……获得相应补偿”的规定，应当给予补偿。
（3）集体建设用地使用权损失是否应当予以补偿
集体建设用地使用权分为宅基地使用权和非住宅建设用地使用权。笔者认为均应予以补偿。理由是：第一，对于宅基地使用权来说，已为《物权法》接纳为法定用益物权，故应予以补偿；第二，相对于宅基地使用权，非住宅建设用地使用权的征收不予补偿似乎更有说服力，因为非住宅的建设用地使用权并未被《物权法》规定为独立的用益物权，但集体建设用地使用权是一种客观存在的、具有用益物权性质的权利。所以非住宅集体建设用地使用权应当独立纳入土地征收消灭的权利范围。
4、抵押权灭失损失是否应当予以补偿
根据抵押权附属于土地而存在的性质，在集体土地征收过程中也应当对抵押权的灭失进行补偿。
5、集体土地上债权受到影响的损失及附随损失是否应当获得补偿
集体土地上的债权虽然因为土地征收受到影响，但债权债务关系应当在合同双方之间进行解决，债权受到影响的损失不应当纳入土地征收补偿范围。然而，由于土地征收属于政府政策原因，属于不可抗力的因素，土地一旦被征收，乡镇村厂房等物业的承租人、承包经营地承包人承租人、非住宅建设用地使用权的承租人在经营过程中对厂房、土地的投入会随着土地的征收而灭失，承包人和承租人一般不是集体成员，不能成为土地征收补偿的对象，这也就造成了转承包人和承租人对厂房、土地投入的损失无法获得补偿。另外，承包人和承租人若以厂房、土地作为收入的来源，土地征收必然造成承包人和承租人的停产停业损失，并随之带来迁移和安置损失。故集体土地征收应当将转承包人和承租人的土地投入损失、迁移损失、安置损失、停产停业损失纳入补偿范围。
综上，我国现行法律对于集体用地的征收并未以征收所造成的全部损失为前提和范围进行补偿，为了更好的保护公民的私有财产权利，相关的法律规定还有待进一步完善。
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刘汉文
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