地下空间权利归属及有关立法探析
建筑学界有一个说法，2O世纪是高层建筑的世纪，21世纪是地下空间的世纪。在北京、上海及全国其他城市展开的地铁与地下街建设、地下综合管廊建设、地下车道加地面公园化建设、地下贮存设施建设等似乎正在印证这一说法。建造更多经济、适用的地下建筑，不仅是现代城市发展的必然趋势，也是治疗诸如交通堵塞、环境污染、生态失衡、空间拥挤、基础设施不足等“城市综合症”和保障人类生存空间的需要。但是，城市地下空间越来越多被利用的同时也引发了越来越多的法律问题，地下空间的产权问题便是其中最不容忽视的一个问题。
一、地下空间所有权的权利归属
根据国际隧协（ITA）地下空间规划专业工作组的调查，目前世界主要国家对土地所有权的范围限制，主要有四种情况：（1）土地所有者拥有深达地球核心的一切权益；（2）土地所有者拥有该处含有效利益的任何地方；（3）土地所有者只拥有地表以下一定深度的空间（如60米以上）；（4）私人土地所有者几乎不存在，地下空间资源属国有。
根据我国《土地管理法》、《矿产资源法》的有关规定，“城市市区的土地属于国家所有”，“地下资源属于国有”，明确城市地表以下土地空间为国家所有。因此，城市地下空间资源属于国家所有，不因其所依附的土地和建筑的所有权或者使用权的不同而改变。
二、地下空间使用权的权利归属
按照现行有关法律的规定，国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。这一制度的实质是土地所有者与土地使用者权利的分割，土地所有者将土地所有权中的占有权、使用权、部分收益权和部分处分权分离出来，仅保留部分收益权和部分处分权。
对地下空间权利归属的认识主要有以下两种观点：
观点一：地下空间使用权归该土地使用权人。因为当土地使用权人向政府交付出让金，购买土地使用权时，该土地使用权范围不止是地表，而且还包括一定程度的上空和地下，这样人们才能建造建筑物等，实现购买土地之目的。从各国普遍情况看，“一定程度的上空”一般没有界限，“一定程度的地下”的界限在建筑物地基到达的点。也就说，从地表到地基最深处是土地 (地表)使用权所辖范围，对其如何处理，完全是使用权人的自由。
观点二：对已经依法出让地表土地使用权的土地，应当通过法律程序确认其地下空间的权属范围，明确其地下空间土地使用权即地下空间权。建议此范围界定为地表以下至建筑物、附着物的基础最深处平面以上的三维空间。对于“最深基础平面深度”，现有建筑按现状确定，未建项目由主管部门在建筑设计报建审查时确定。相应那些未出让的土地地下空间范围的使用权则为国家所有。对这部分空间，可以根据城市规划的要求，作为城市公共地下空间或依法出让。
我国《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”该条为地下空间权的存在提供了法律依据。当然，地下空间使用权的权利归属是不能一概而论的，不能简单的确定其归属于地面土地使用权人或是直接将其划归为国家，应该分不同情况而定：
（一）地面土地使用权人通过合法、有偿的方式从国家取得土地使用权的，地面土地使用权人应当享有地下空间使用权。因为土地使用权的范围应当不仅仅只是地面部分，还包括地上和地下，但是对于此处的“地下”应当有一定界限，不应当无限制的延伸，而这个界限应以在建筑物地基到达的点为宜。土地使用权人有权对自己拥有的地下空间使用权通过转让等方式处分。
（二）地面土地使用权人通过划拨等方式无偿取得土地使用权的，对于此类土地的地下空间使用权原则上应当归国家所有，地面土地使用权人如需建设结建地下工程的，可以在申请土地使用权时一并申请地下空间使用权。
（三）至于公益用地类土地，地下空间使用权毋庸置疑归属于国家。土地使用人如需使用该类土地地下空间进行单建地下工程建设的，可以单独申请获得该类土地的地下使用权。
总之，地下空间使用权应当随地面土地使用权的有偿转让而转让给地面土地使用权人，获得地面土地使用权的使用权人应当有权对归属于自己的地下空间使用权进行处分。无偿取得国有土地使用权的土地以及公益用地类土地，地下空间使用权归国家所有，国家可以通过出让、划拨等方式转让该类土地的地下空间使用权。
三、地下空间产权的立法现状
目前，我国关于城市地下空间利用方面的专门法律尚属空白，仅在一些相关的单行法及部门行政规章和一些地方性法规中有所体现。如《中华人民共和国防空法》、《上海市民防条例》等。建设部发布的《城市地下空间开发利用管理规定》中规定了城市地下空间的规划、建设及管理，为加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城市地下空间资源提供了法律依据。总体来说，目前我国关于地下空间开发利用，多为行政管理规定和地方政府立法，还没有民事基本法律加以界定和规范。
另外，国家对城市地下空间产权问题也尚未有明确规定，仅在1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第54条中有所涉及：“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的（楼房除外），土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。平面交叉使用土地的，可以确定为共有土地使用权；也可以将土地使用权确定给主要用途或优先使用单位，次要和服从使用单位可确定为他项权利。上述两款中的交叉用地，如属合法批准征用、划拨的，可按批准文件确定使用权，其他用地单位确定为他项权利。”该规定实际上只涉及到地下空间利用中的某种特殊情形（如地下管线等），不够全面，且缺乏可操作性，需要加以完善。
四、各地对地下空间土地产权问题的探索
近年来，各级政府已充分注意到城市地下空间开发利用问题，2002年6月，浙江省政府颁布的《浙江省土地登记办法》第10条规定：“依法独立使用的地下空间，使用者应当自批准使用之日起30日内，向土地所在地县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发地下空间使用权证书，确认使用权。”《深圳市城市地下空间使用条例》的做法是：地表土地使用权已出让或划拨的，并批准建设建筑物、附着物的，视为土地使用权人已取得该宗地表以下至建筑物、附着物的最深基础平面以上的地下空间权；除此以外的地下空间由政府依法出让。地下空间利用人要取得一定的地下空间，必须交纳一定数额的出让金，并进行登记，领取《地下空间利用权证书》，其对地下空间的利用不得超出登记范围，也不得妨碍土地使用权人行使其权利。上海市于2006年7月出台了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》明确了地下空间开发建设的用地可以采用出让等有偿使用方式，也可以采用划拨方式。具体建设项目的供地方式，参照适用国家和本市土地管理的一般规定。单建地下工程项目属于经营性用途的，出让土地使用权时可以采用协议方式；有条件的，也可以采用项目招标、拍卖、挂牌的方式。在用地审批审批上，结建地下工程随地面建筑一并办理用地审批手续。单建地下工程的建设单位按照基本建设程序取得项目批准文件和建设用地规划许可证后，应当向土地管理部门申请建设用地批准文件。建设单位取得建设工程规划许可证后，应当到土地管理部门办理划拨土地决定书，或者签订土地使用权出让合同。《苏州市工业园区地下空间土地利用和建筑物房地产登记管理办法》（试行）依供地方式不同对地下空间的取得及办理手续方式做了不同的规定：对于结建地下工程建设用地的供地方式，根据地面建筑用途确定，一并办理供地手续。单建地下工程属于公益性用途的，可以采用划拨方式供地，属于经营性用途的，除政府出于公共利益或公共安全考虑明确指定开发建设单位的可以采用协议方式外，其他应当采用招标、拍卖和挂牌的方式。
很多地方还制定了地方性的法规加以规范，各地做法虽然不尽相同，但是从《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》、《苏州市工业园区地下空间土地利用和建筑物房地产登记管理办法》（试行）等规定来看，多数地区采取区分结建地下工程和单建地下工程的做法。结建工程往往与地面土地一并办理登记手续。而单建地下工程往往需要单独申请办理规划许可手续。地方性法规的出台对地下空间的土地产权问题作了大量有益的探索，亟待国家对地下空间产权方面立法的出台。
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刘汉文
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