观韬解读 | 基础设施和公用事业特许经营项目全生命周期要点提炼——暨国家发改委等6部委2024年第17号令解读
作者：王政 陈云 李海迪 魏瑶
第一部分 前言
自2014年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》吹响了PPP项目在全国发展的号角后，为规范基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）的实施，国家发改委等6部委于2015年颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。十年间，我国基础设施和公用事业得到了蓬勃的发展，但是在项目实施过程中也出现了很多问题，为进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，随之《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》2023年11月颁布，近日由国家发改委等6部委公布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）也将于2024年5月1日起施行。
新的政策体系下，特许经营项目全生命周期有哪些要点，本文从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目终止五个阶段分别提炼解读。
第二部分 项目识别
基础设施和公用事业特许经营，根据《管理办法》第三条的规定，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。项目本身具有收益性或公共资源可以有偿化是实施特许经营的逻辑起点。
一、特许经营项目的特点
（一）区别于商业特许经营项目
根据我国《商业特许经营管理条例》第三条，商业特许经营，是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业（以下简称特许人），以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者（以下简称被特许人）使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费的经营活动。基础设施和公用事业特许经营与商业特许经营是两个完全不同的概念，特许经营项目在授权主体、授权方式、适用范围、时间限制等方面与商业特许经营有着明显不同。
（二）不新设行政许可
根据《管理办法》第三条，特许经营项目基于使用者付费的PPP模式，不新设行政许可，明确禁止在无法律法规依据的情况下擅自增设行政许可事项，更不能通过擅自增设的行政许可事项向特许经营者收费，禁止以特许经营名义滥用行政权力排除、限制竞争。
（三）具有排他性
《管理办法》第四条规定，特许经营者获得协议约定期限内对特定基础设施和公用事业项目进行投资建设运营并取得收益的排他性权利，同时结合《管理办法》第二十四条，特许经营协议中政府可以作出防止不必要的同类竞争性项目建设、有关配套公共服务和基础设施的提供等承诺。
（四）聚焦使用者付费
《管理办法》第六条特别强调了PPP模式应全部基于使用者付费，避免增加地方政府隐性债务。使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。特许经营项目应当明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件。因此在不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任的基础上，特许经营项目应当具有保本有利的特点。
二、特许经营项目主体
（一）主管单位
特许经营项目由国务院发展改革部门牵头，财政部门后期主要是监管存量PPP项目，涉及基础设施和公用事业特许经营政策事项应当征得国务院发展改革部门同意或者联合印发。《管理办法》第九条规定，国务院发展改革部门牵头做好特许经营模式推进工作，加强政策指导。地方各级发展改革部门发挥综合协调作用，严格把关项目实施领域、范围、方案等，依法依规履行项目审批、核准或者备案职责，推动项目落地实施。
（二）实施机构
根据《管理办法》第十条规定，地方各级人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构。本条为新增内容，地方国有企业不能作为实施机构。实务中，地方政府可以通过会议纪要或单独出具授权文件的方式，授权行业主管部门作为某个具体特许经营项目的实施机构，负责该特许经营项目的具体实施，包括实施方案编制、特许经营权招选及协议签订、履行等工作。但该授权并未将该项目的特许经营权授予给实施机构，实施机构仅作为授权代表政府具体实施该特许经营项目，授权内容和范围通常包括项目筹备（含特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议的签订）、项目实施、项目监管、合作期满移交接收等。
（三）特许经营者
特许经营者由实施机构根据经审定的特许经营方案，通过招标、谈判等公开竞争方式公平择优产生，负责特许经营项目的建设、投资、运营。特许经营方案中包含特许经营者应当具备的具体条件，通常包括管理经验、专业能力、融资实力、信用状况等方面，《管理办法》第十九条也规定了项目运营方案、收费单价、特许经营期限等应作为选择特许经营者的重要评标标准。
三、特许经营项目实施模式
根据《管理办法》第七条对项目实施模式作出的规定，我们将对应的模式进行了整理：
《管理办法》规定 | 模式 | 内容 |
（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府； | BOT | BOT（Build-operate-transfer建设-经营-移交），从定义上来看是指政府通过与社会资本方签订特许权协议，将部分基础设施建设项目授予社会资本方，由社会资本方承担项目的投资，融资，建设和维护，在协议规定的期限内，许可社会资本方经营其授权建设的基础设施。特许期满后，社会资本方将基础设施无偿或者有偿的移交给政府部门，合同期限一般为20-30年。 |
ROT | ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer改建-经营-移交）主要是指特许经营者在获得特许权的基础上，对过往的旧资产或者项目进行改扩建，并在改造后一段时间实施特许经营，特许权期限届满后，再移交给政府。 | |
DBFOT | DBFOT（Design-Build-Finance-Operate-Transfer设计-建设-融资-运营-移交）是BOT项目一种，DBFOT模式明确由社会资本负责设计、建设和融资工作，是对BOT模式下社会资本工作任务的细化。 | |
（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府； | BOOT | BOOT(Build-Own-Operate-Transfer建设-拥有-运营-转让)具有BOO和BOT的特点，是两者的集合体，多适用于具有经营性收入但项目资产应当在合作期满返还政府方的项目。BOOT模式在项目架构、操作等方面与BOT模式基本一致，主要的区别在于BOOT模式在特许经营期间社会资本方拥有项目的所有权。同时从建成到移交的时间上来看，BOOT的运营期一般会长于BOT。 |
（三）在一定期限内，政府将已经建成的基础设施和公用事业项目转让特许经营者运营，期限届满移交政府； | TOT | TOT（Transfer-Operate-Transfer转让-运营-移交），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。 |
（四）国家规定的其他方式。 | / | 其他模式并不明确，如BOO模式因为产权不在期限届满移交政府，是否适用存疑，应审慎采用。 |
（五）禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务。 | / | 如BT模式（Build-Transfer建设-移交），作为政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式，近年来始终因违规融资、增加政府隐债受到严格管控。 |
四、特许经营项目实施期限
（一）原则上不超40年
《管理办法》第八条明确了特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。但同时未明确要求项目最短周期，因此前期PPP模式合作期原则上不低于10年的要求不再执行。个别投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，但应在特许经营方案中充分论证并随特许经营方案一并报请批准。
（二）影响特许经营期限的因素
根据《管理办法》第八条，影响特许经营期限的因素包括行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、项目建设投资和运营成本、投资回收期等。
第三部分 项目准备
一、特许经营方案
（一）编制主体
特许经营方案由特许经营项目实施机构牵头编制。
（二）编制规范
《管理办法》详细描述了特许经营方案的内容架构，要求实施方案参照可行性研究报告编写规范编制，对编制单位的专业素质提出了更高的要求。
（三）主要内容
《管理办法》第十二条规定了特许经营方案应当包括以下内容：
1、项目名称及概述，建设背景和必要性；
2、项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；
3、投资回报、价格及其测算；
4、建设、运营、投融资及财务方案；
5、特许经营可行性论证；
6、特许经营者应当具备的条件及选择方式；
7、政府承诺和保障；
8、特许经营涉及的国有资产管理要求，以及特许经营期限届满后资产处置方式；
9、应当明确的其他事项。
另，2024年3月29日，国家发改委办公厅印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（发改办投资〔2024〕227号，以下简称《编写大纲》），《编写大纲》是特许经营方案编写内容和深度的一般要求和基础指引，包括概述、项目可行性分析、特许经营模式可行性论证、特许经营主要内容、结论和建议五个部分，其中特许经营主要内容部分包含特许经营范围、实施方式、特许经营期限和资产权属、特许经营主要原则和合作边界、特许经营者选择、交易结构与投融资结构、监督管理和运营评价、风险管控、政府承诺和保障等十个方面的内容。《编写大纲》主要规范特许经营新建（含改扩建）项目，不涉及新建或改扩建的TOT项目可参考本编写大纲适当简化。
二、特许经营可行性论证
实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性论证，完善特许经营方案。《管理办法》第十四条要求特许经营可行性论证应当从项目全生命周期成本、产出或服务效果、建设运营效率、风险防范控制等方面，特别是对采取特许经营模式和传统政府投资模式在投入产出、经济社会效益等方面进行比较分析，对项目是否适合采用特许经营模式进行论证。此外，还应当对相关领域市场发育程度、企业建设运营能力状况和参与意愿、项目产品服务使用者支付意愿和能力进行评估，确保特许经营模式可以落地实施。上文提到的《编写大纲》的第三部分从项目属性分析、项目收费渠道和方式、项目盈利能力分析、比较优势分析、参与意愿分析、合法合规分析、特许经营风险分析七个方面作出了指引。
三、建设地点、内容标准变化
《管理办法》第二十六条规定，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，或者重新备案，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证与特许经营方案审核工作。
第四部分 项目采购
一、选择特许经营者的方式
《管理办法》第十六条规定，“实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。”根据上述条款，可以明确，招标包括公开招标和邀请招标。但是，关于“谈判”，是仅指竞争性谈判，还是也包括竞争性磋商，存在争议。“公开竞争方式”这一表述，仅在官方文件《财政部关于印发〈政府采购需求管理办法〉的通知》（财库〔2021〕22号）中出现过，《通知》中的“公开竞争方式”，排除了单一来源采购方式。至于竞争性磋商能否被纳入“公开竞争方式”，在《通知》中亦没有明确规定。综上，选择特许经营者明确可以采用的方式为：公开招标、邀请招标以及竞争性谈判。三种采购方式的适用条件如下：
采购方式 | 适用条件 |
公开招标 | 公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。 |
邀请招标 | （一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的； （二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。 |
竞争性谈判 | （一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的； （二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的； （三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的； （四）不能事先计算出价格总额的。 |
二、特许经营者选择的条件限制
实施机构应当根据国家发改委制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。对于清单所列领域以外符合条件的传统及新型基础设施和公用事业项目，可以参照清单精神，探索采取特许经营模式，以适宜方式积极鼓励民营企业参与。
支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单 | |||||
2023年版 | |||||
序号 | 项目领域 | 民营企业独资或控股 | 民营企业股权占比原则上不低于35% | 积极创造条件、支持民营企业参与 | |
一 | 环保领域 | 1.垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目 | √ | ||
10.污水处理项目 | √ | ||||
11.污水管网项目 | √ | ||||
二 | 市政领域 | 2.园区基础设施项目 | √ | ||
3.公共停车场项目 | √ | ||||
12.城镇供水、供气、供热项目 | √ | ||||
三 | 物流领域 | 4.物流枢纽、物流园区项目 | √ | ||
6.机场货运处理设施项目 | |||||
