观韬解读 | 新公司法对国家出资公司的特别规定
作者：马钰朋 肖玥垚
引言
公司是最重要的市场主体，公司法亦是我国社会主义市场经济制度的基础性法律。我国现行公司法于1993年制定，1999年、2004年对个别条款进行了修改，2005年进行了全面修订，2013年、2018年又对公司资本制度相关问题作了两次重要修改。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，在深化国有企业改革、优化营商环境、加强产权保护、促进资本市场健康发展等方面作出重大决策部署，推动公司制度和实践进一步完善发展，对公司法修改提出一系列任务要求。
2023年12月29日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订通过《中华人民共和国公司法》（以下简称新公司法），自2024年7月1日起施行。新公司法共266个条文，31456字，删除了2018年修订的现行有效的《中华人民共和国公司法》（以下简称现行公司法）中16个条文，新增和修改了228个条文，其中实质性修改112个条文。
其中，新公司法深入总结国有企业改革成果，将现行公司法的第二章第四节“国有独资公司的特别规定”相关内容加以扩充及修订，提出了一个新的法律概念“国家出资公司”，并以国家出资公司相关规定独立成章，成为了新公司法的第七章“国家出资公司组织结构的特别规定”。该章节不仅适用于国有独资公司，其适用范围亦扩大至国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。
本章共有10条内容，具体为：第一百六十八条（国家出资公司的定义和规则适用）、第一百六十九条（履行出资人职责和履行出资人职责的机构）、第一百七十条（国家出资公司坚持党的领导）和第一百七十七条（国企合规的法治化要求）是对国家出资公司的要求，是原则性的规定。第一百七十一条到一百七十六条是对国有独资公司的规定，是对现行公司法国有独资公司相关规定之调整。综上，本文将从对国家出资公司原则性规定以及对国有独资公司相关规定调整两个方面，对新公司法修订条文及重点所涉法律问题进行初步探讨。
一、国家出资公司之原则性规定
l法条对比
现行公司法 | 新公司法 |
第四节 国有独资公司的特别规定 | 第七章 国家出资公司组织机构的特别规定 |
第六十四条 国有独资公司的设立和组织机构，适用本节规定；本节没有规定的，适用本章第一节、第二节的规定。 本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。
| 第一百六十八条 国家出资公司的组织机构，适用本章规定；本章没有规定的，适用本法其他规定。 本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。 |
第一百六十九条 国家出资公司，由国务院或者地方人民政府分别代表国家依法履行出资人职责，享有出资人权益。国务院或者地方人民政府可以授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。 代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称为履行出资人职责的机构。 | |
第一百七十条 国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。 | |
第一百七十七条 国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理。 |
l解读
1、新公司法创设“国家出资公司”的法律概念
《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称企业国有资产法）从资产权属归属角度界定了“国家出资企业”[1]。本次公司法修订，首次在公司类型的角度，创设了“国家出资公司”的概念。
什么是国家出资公司？新公司法项下的“国家出资公司”，指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。
什么是国有独资公司？新公司法虽然删掉了国有独资公司的定义，但国有独资公司的概念内涵基本不变，但需将股份公司纳入其中。国有独资公司是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司和股份有限公司。
什么是国有资本控股公司？新公司法未对国有资本控股公司给出定义，但企业国有资产法中已经有这个概念，该法第五条所规定的国家出资企业包括了“国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司”。国有资本控股公司可以理解为根据公司法成立，国有资本占控股地位，各级国资监管机构代表本级人民政府履行出资人职责的公司。
此番由“国有”到“国家出资”的表述转变，可谓意义重大，即由现行公司法强调国家所有权与法人财产权的分离，到新公司法强调出资人所有权及控制权的分离。用“国家出资公司”这样一个更大范围的概念，整合并优化了包括国有独资公司、国有资本控股公司在内的国家出资公司全面接受公司法调整，更体现了商事法律平等对待不同所有制主体的基本精神。
理解上述规定，还需注意以下几点：
（1）新公司法规范的是国家出资公司的组织结构
公司法是一部含有行为规则的商事组织法，其内容包括不同类型的公司如何设立、解散、组织架构如何设置等。现行公司法中，设专节规范国有独资公司的“设立”和“组织结构”，本次修法调整，“设立”的内容统筹到一般公司的规则之中，在规范国家出资公司方面，新公司法主要规范其“组织结构”，即着重规范国家出资公司在组织结构方面的特殊性。
（2）国家出资公司指的是“一级公司”
根据新公司法第一百六十九条规定，国家出资公司由国务院或地方政府代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。这类公司是政府履行出资人职责的国有企业一级公司，该企业的下属公司不是公司法上的国家出资公司。而且，在企业国有资产法中，国有独资公司、国有资本控股公司都囊括在“国家出资企业”的概念之下。2023年9月5日国资委官网刊发的《关于“国家出资企业”如何定义的问题咨询》[2]也给出明确答复，“国家出资企业是指各级国资监管机构代表本级人民政府履行出资人职责的企业，即一级企业，不包含子企业”。
综上，国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司均为各级国资监管机构代表本级人民政府履行出资人职责的独资或国有资本占控股地位的“一级公司”。
（3）公司法规范的是公司制国家出资企业
公司法规范的是依据公司法设立的营利法人，不规范全民所有制企业、合伙企业等主体。国家出资公司从资本结构上分，分为了独资、控股两种；从公司类型上分，分为国家出资的有限公司和股份公司。两两组合，会得到下表中的四种类型的公司。随着新公司法实施，一人公司突破了有限公司的限制，股东也可以直接成立一人股份有限公司，因此也将存在着国有独资的股份有限公司。新公司法语境下这四类公司共同构成了“国家出资公司”。
分类 | 独资公司 | 国有资本控股公司 |
有限责任公司 | 国有独资有限责任公司 | 国有资本控股的有限公司 |
股份有限公司 | 国有独资股份有限公司 | 国有资本控股的股份公司 |
从前文的描述可知，新公司法中的“国家出资公司”的概念与企业国有资产法中的“国家出资企业”概念密切相关。本文进一步梳理在新公司法、《企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称32号令）等法规语境下之相关概念：
国有企业 | |||
法规名称 | 上位概念 | 细分概念 | 定义或释义 |
新公司法 | 国家出资公司 |
国有独资公司
| 根据现行公司法规定，国有独资公司是由国家单独出资、国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。新公司法实施后，应将股份有限公司纳入其中。 |
国有资本控股公司 | 尚无明确定义，可以理解为根据公司法成立，国有资本占控股地位的，履行出资人职责的机构直接管理的国有企业“一级公司”。 | ||
企业国有资产法 | 国家出资企业
| 国有独资企业 | 依照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》设立的、企业全部注册资本均为国有资本的非公司制企业 |
国有独资公司
| 参见前文 | ||
国有资本控股公司
| 参见前文 | ||
国有资本参股公司 | 尚无明确定义，可以理解为根据公司法成立，国有资本占参股地位，各级国资监管机构代表本级人民政府履行出资人职责的“一级公司” | ||
32号令 | 国有及国有控股企业、国有实际控制企业 | 国有独资企业（公司） | 参见前文 |
国有全资企业 | 根据国务院国有资产监督管理委员会在官方网站就“国有全资企业的定义”所作的回复：“日前没有文件对国有全资企业的概念作出解释。实际操作中，通常是指由国有单位、国有独资企业单独或共同出资，直接或间接合计拥有100%权益的企业。” | ||
其他国有及国有控股企业、国有实际控制企业 | 32号令第四条的第（二）（三）（四）项所描述的企业，除国有独资企业（公司）、国有全资企业之外的其他国有资本控股企业。 32号令第四条：本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括： （一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业； （二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业； （三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业； （四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。 | ||
注：国有资本控股公司仅指一级公司，对于非一级的国有资本控股的公司来说，需要一个能加以区分的新名字。
2、新公司法规定国家出资公司履行出资人职责的机构
现行公司法中，只使用了“国有资产监督管理机构”的概念，但实践中，国有资本投运公司已经在推进实施，2018年的《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》规定，“国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司”。本次修法参照企业国有资产法，从第一百六十九条开始均使用“履行出资人职责的机构”这个概念，其包括了国有资产监督管理机构以及其他被授权履行出资人职责的部门、机构。
3、新公司法中明确党对国家出资公司的领导
新公司法第一百七十条特别规定了党组织在国家出资公司中的作用，规定国家出资公司坚持党的领导。坚持党的领导，是国有企业的本质特征和独特优势，是完善中国特色现代企业制度的根本要求。根据《中国共产党章程》的规定，在不同的企业里，党组织起到的作用是有不同的。非公有制企业中的党支部执行党章规定的党的基层组织的基本任务，在企业中发挥战斗堡垒作用，在企业职工群众中发挥政治核心作用，在企业发展中发挥政治引领作用；而在国有企业中，党组织则是领导作用。本次公司法修订，根据党章的规定，明确了党对国家出资公司的领导，保证党组织把方向、管大局、保落实的领导作用，亦是深化国有企业改革的要求。
4、新公司法新增国家出资公司的合规治理要求
新公司法第一百七十七条是新增条款，规定了“国家出资公司应当建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理”。这是从公司法层面为国家出资公司设置了合规建设的强制性条款。2018年，国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》，构建了国企合规管理的制度1.0。2022年，《中央企业合规管理办法》出台，是国资委针对国有企业合规管理发布的首部部门规章，标志着国企合规管理工作进入了2.0时期。新公司法将国家出资公司的合规要求，从部门规章上升到基础性法律之中，意味着国企合规管理步入3.0时代。
二、对国有独资公司相关规定之调整
l法条对比
现行公司法 | 新公司法 |
