观韬视点 | 基础设施和公用事业特许经营项目中“最低需求量”与保底收益、超额利润分配的关系浅析
作者 | 高宇 王政
背景：自基础设施和公用事业特许经营项目推行以来，遭遇了两大挑战，一方面，政府在项目中的支出经常超出预算，给地方财政带来了沉重的负担；另一方面，尽管社会资本的收益与项目绩效紧密相连，但这一原则在实际操作中尚未展现出预期的显著成效。随着系列政策的调整与实施，在当前的PPP项目规范中，政府付费的范围被严格限制，重点转向使用者付费模式。这在很大程度上破解了以往PPP项目中政府付费面临的的困境。随着政府与社会资本合作模式的调整，付费来源绝大多数来自使用者付费，社会资本的收益与市场表现高度挂钩。那么如何让本就处于信息弱势一方的社会资本在如此长周期项目初期愿意去做、努力去做，积极参与到PPP项目中，是开展PPP项目的过程中首要明确的问题。
一．“最低需求量”成为新特许经营权核心要素
根据最经典的市场收益模型“收益=单价x数量”，使用者付费模式之下政府没有付费义务，付费来源绝大多数来自于使用者付费，即单价确定的情况下，怎样保证项目公司可以在建设、运营过程中达到保本微利甚至多利的收益效果，此时就需要为项目市场的体量、基数做出一个研判，根据基础收益模型抽丝剥茧，这样的基数其实就是数量，即PPP项目中的“最低需求量”。例如社会资本通过招标承包当地区域内的污水处理项目，综合污水处理厂的建设成本、运营维护成本，只有当每年的污水待处理量达到一个临界值时，项目公司才能收支平衡，达到保本微利的理想状态，此时的年污水待处理量即为该项目市场片区内的最低需求量。
二．最低需求量与保底收益的关系
1. 最低需求量设定的风险承担主体
在PPP项目中，特许经营者获得对基础设施或服务的经营权，这一权利在特定的合同期限内有效。在特许经营期内，特许经营者拥有对该项目的独家经营权，其他竞争者无法进入该市场提供相似的产品或服务。这意味着特许经营权在时间上具有排他性；与此同时，在特许区域内，特许经营者拥有对特定业务的独家经营权，其他竞争者无法在同一区域内提供类似的产品或服务。这意味着特许经营权在空间上具有排他性。由此，新特许经营权固有的排他性意味着在一个项目市场范围内，政府有义务保证没有其他经营者参与到建设运营中来，也即要保证该市场范围的最低需求量独属于社会资本方，无需与其他经营者共享。由此，政府方和社会资本方作为唯二的参与者，对于涉及项目收益的核心，应当由哪方来承担设定最低需求量的风险是一个关键性问题。
在PPP项目中，风险的分配向来是一个关键性因素，它影响着项目的可行性、成本效益和最终的成功。理想的风险分配应当基于以下原则：风险应当由最能有效识别、管理和缓解该风险的一方承担，即“风险应当由最能够控制风险的一方来承担”。
对于一个特许经营项目，政府作为发起人，一方面，在期规划过程中，无论是基于行政属性，还是基于其对市场资源的调动能力，政府方无疑是对项目市场最具备调查能力、研判条件的一方；另一方面，政府需要对过往时间项目领域的发展概况建立模型，进行推算，进而对未来可期待性需求量做出判断，形成远期规划。而作为社会资本方，对项目的了解及风险判断则主要是通过政府发布的项目可行性研究报告及招投标文件，进而才加入到招采程序中，即企业的信息是基于政府的公开报告文件，这种信息差使得政府成为了特许经营项目中对项目风险了解最多、研判最深的一方主体，换而言之，政府方是最能控制“最低需求量”风险的一方，按照“风险应当由最能控制风险的一方控制”之原则，在社会资本的收益与市场高度关联的PPP项目背景之下 ，政府自当承担起控制风险的义务，也即政府当对“最低需求量”这一核心焦点承担起责任。
此外，社会资本参与PPP项目时，面临市场需求不确定性的风险。如果由社会资本承担最低需求量的风险，可能会导致其要求更高的投资回报率以补偿这种风险，从而增加项目的总成本。政府承担这一风险可以降低社会资本的成本，吸引更多的投资。同时，政府承担最低需求量的风险有助于建立公私合作的信任基础，这表明政府愿意与社会资本共担风险，共同推进项目的成功实施。
2.最低需求量与保底收益的关系
PPP项目中的“保底收益”指政府或政府授权机构在某些情况下，为了保证社会资本或项目公司在PPP项目中能够获得一定的经济回报，而承诺支付的最低金额的收益。
既然“最低需求量”的风险要由政府来承担，那么是否意味着政府应当对社会资本的“保底收益”进行保障或承诺，答案显然是否定的。在过去的十年间，针对保底收益的承诺，相关政策做出过许多规定：
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规范政府与社会资本方的合作行为，明确指出不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。
《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）（已废止）中提到，加强项目规范管理，存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的，属于违规行为。
《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）中提到，PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定，不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务。
《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）（已废止）施行后，再次强调不得“保障最低收益”，并要求PPP项目中不得出现政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的行为。
再到新《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中严格限制政府支出，“政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本”。
可见，在PPP项目的发展过程中，政府方保底收益相关的承诺一向是被禁止的，这是因为PPP项目强调绩效考核的重要性，即收益应与项目的实际运营绩效挂钩。而保底收益的存在与这一原则相悖，保底收益直接针对的是社会资本方的金钱收益，与社会资本方运营绩效好坏无关，这会导致社会资本在没有足够激励的情况下运作项目，丧失建设运营积极性，降低公共基础建设及公共服务水平。
最低需求量这一概念直接针对的则不是金钱收益，而是一个数量的问题。也即经过政府前期测算，根据“收益=数量x单价”的基础模型，只有当市场具有一定基数的需求量时，社会资本方才能够达到保本微利的收益状态，换而言之，政府保证了该项目市场范围内的最低需求量，只有当社会资本方认真落实运营责任时才能够达到一个项目最基本的“保本微利”之收益状态，而如果社会资本方在此基础之上积极运营建设，方可达到更大程度的收益。可见，最低需求量的核心是对社会资本方的激励，这与PPP项目鼓励社会资本积极参与、积极运营的初衷是一脉相承的，与其特有的公共服务属性更是相辅相成。由此，最低需求量与保底收益这两个概念看似都是政府方对社会资本方进行一个基数性质的保证，但两者本质上却是全然不同的，对社会资本方所形成的积极/消极效应更是截然相反。
三．最低需求量与超额利润分配的关系
最低需求量的设定为社会资本方“保本微利”的收益目标提供了保证，如果实际需求量低于政府承诺的最低需求量，导致社会资本方难以回本，由于设定最低需求量的风险由政府承担，那么此时政府当对社会资本方的损失承担赔偿责任；而当项目实际收益高于甚至远高于最低需求量时，形成了超乎预期的超额利润，此时如果单纯地以“承担风险者尽享收益”之原则来决定利润分配，则过于武断。
如前文所述，设定最低需求量这一概念是为了激发社会资本的参与积极性，激励社会资本“多劳多得”，积极建设、运营维护，这意味着对于超额利润的分配，仍应当与项目的绩效考核结果挂钩，确保项目公司在提高服务效率和质量的同时，获得与之相匹配的收益，这有利于保证社会资本在项目服务期间的活力。但由于PPP项目自身固有的公共服务属性，具备民生、军工类的特点，这样的特性决定了PPP项目不应当如纯商业性质的合作项目般给予社会资本方过高的利润可能，也即PPP项目与保本微利的平衡关系。这意味着在项目初期的可行性论证阶段，不光要对最低需求量这一基数进行兜底性测算，还需要对项目利润率进行推演测算，明确利润分配机制，满足对社会资本激励的同时，也要防止社会资本在民生项目中发民生暴利财。
由此，利润分配原则当如上图所示。0%利润率时是社会资本方的保本点，假设6%的利润率是项目前期测算的合理利润率或投标报价利润率，那么可以设定一个微利范围临界值10%。
当利润率< 0%时，项目公司亏本。亏本的原因若是政府方对最低需求量测算失误，则由政府方来承担项目亏损责任；亏本的原因若是社会资本方怠于进行建设运营，则由社会资本方来承担亏损责任。
当0% <利润率< 10%时，属于合理范围内的微利范围。政府方不应当剥夺社会资本方获取收益的权利，政府方不参与到利润的分配中。
当利润率超过10%时，属于超额利润范围。一方面，此时以政府对收益份额占大头为原则；另一方面，此时政府当对利润收益采用阶梯式分成办法，随着超额利润额度的增加，分成比例要进行调整：项目利润超额额度越高，社会资本分成比例越低，以防止社会资本获得过高的利润。这既是由于政府是对最低需求量进行风险承担的一方，理应按照“收益匹配风险”的原则对收益进行高额分配，也是防止企业在借PPP项目发民生财的结果。
四．结语
在PPP项目的实践与发展过程中，政府方出资的方式和范围收到了愈加严格的限制，逐步聚焦使用者付费之模式，PPP项目与市场机制的关系愈发紧密。取代惯性的保底收益之思维，“最低需求量”的设定，将有效激发社会资本的参与热情，提高其在项目建设和运营中的主动性。同时，通过引导确立超额利润分配机制，将促进政府与社会资本之间的互利合作，共同推动公共项目和公共服务质量的提升。
