观韬解读 | 《关于加强生态环境领域科技创新推动美丽中国建设的实施意见》的解读
作者：李慧文 竺可心
前言：近日，十四届全国人大三次会议开幕，李强总理作政府工作报告，其中关于生态环境保护工作，在2025年政府工作任务中指出“协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展全面绿色转型。进一步深化生态文明体制改革，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。”
党中央、国务院高度重视生态文明、美丽中国建设和科技创新工作，近年来作出了一系列重大部署。2023年12月27日，中国共产党中央委员会、国务院印发《关于全面推进美丽中国建设的意见》，提到“加强科技支撑。推进绿色低碳科技自立自强，创新生态环境科技体制机制，构建市场导向的绿色技术创新体系。”2025年2月13日,生态环境部、国家发展改革委、教育部、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国务院国资委、中国科学院、中国气象局、国家林草局、国家自然科学基金委等16部门联合印发《关于加强生态环境领域科技创新推动美丽中国建设的实施意见》（环科财〔2025〕12号，以下简称《实施意见》）。《实施意见》是深入落实全国生态环境保护大会和全国科技大会部署的重要一步，是构建美丽中国建设新格局的关键支撑。就《实施意见》的主要内容，我们概括总结要点如下：
一、政策目标
《实施意见》提出，到2035年，全面实现绿色低碳科技自立自强，为生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现提供有力科技支撑，凝聚生态环境领域相关部门的力量，联合推动生态环境领域科技发展。具体目标涵盖三个方面：
一是生态环境领域创新体系整体效能大幅提升。这与总书记在全国科技大会上提出的“构建协同高效的决策指挥体系和组织实施体系，凝聚推动科技创新的强大合力”的要求相统一。
二是生态环境领域科技原始创新能力和成果转移转化能力显著增强，生态环境保护理论方法取得重大突破，环境监测和模拟等一批关键技术和设备装备水平大幅提升。在全国科学技术大会的讲话中，总书记着重指出建成科技强国要“拥有强大的基础研究和原始创新能力，持续产出重大原创性、颠覆性科技成果。”《实施意见》所设定的目标，正是对这一指示精神的积极响应。
三是生态环境领域国家战略科技力量全面增强，高水平科技人才队伍不断优化。总书记不断强调科技人才队伍的重要性，“要培养造就一支高水平生态环境科技人才队伍”、“一体推进教育科技人才事业发展，构筑人才竞争优势。”《实施意见》旨在构建具有国际重大影响力的科研机构及顶尖科研人才梯队，为生态环境领域的科技创新构筑稳固的基石。
二、具体行动
《实施意见》提出了实施生态环境领域科技创新五大行动和三个方面的保障措施，并部署了具体负责的部门。
具体行动 | 负责部门 | |
实施生态环境领域基础研究提升行动 | 加强基础研究前沿布局 | 自然资源部、生态环境部、 教育部、中国科学院、中国气象局按职责分工负责 |
加大基础研究支持力度 | 生态环境部、自然科学基金委牵头，各部门按职责分工负 责 | |
实施生态环境领域关键技术攻关行动 | 推进实施一批关键技术攻关重大项目 | 各部门按职责分工负责 |
开展国家重大战略区域和重点地区生态环境科技集成示范 | 生态环境部牵头，各部门按职责分工负责 | |
实施生态环境科技成果转移转化行动 | 加快生态环境科技成果转化应用 | 生态环境部、财政部按职责分工负责 |
强化绿色低碳产业链创新链融合 | 国家发展改革 委、工业和信息化部、生态环境部按职责分工负责 | |
实施科技创新平台基地优化行动 | 优化一批科技创新平台基地建设 | 各部门按职责分工负责 |
推动生态环境科研基础设施建设 | 生态环境部牵头，各部门按职责分工负责 | |
实施高水平科技人才引领提升行动 | 加强生态环境科技人才队伍建设 | 生态环境部牵头，各部门按职责分工负责 |
加强环境学科建设和人才培育 | 生态环境部、教育部、中国科学院按职责分工负责 | |
提升全民生态环境科学素质 | 生态环境部负责 | |
保障措施 | 加强组织实施 | 生态环境部牵头，相关部门按职责分工负责 |
强化资金支持 | 财政部、国务院国资委、生态环境部、教育部按 职责分工负责 | |
加强开放合作 | 各部门按职责分工负责 | |
● 增强基础研究：《实施意见》鼓励开展生态环境基础理论研究，推动前沿科技的探索与应用，为生态保护提供科学依据。《实施意见》指出要强化战略需求导向的体系化基础研究，致力于突破生态环境领域核心技术、仪器装备与软件中的基础性原理问题。
● 关键领域技术攻关：《实施意见》强调以需求和问题为导向，围绕减污降碳等多方面推动国家科技攻关。推进重点领域关键技术攻关，发布项目指南并清单管理，吸引全国科技力量联合研究。选择具有代表性的区域和领域开展示范项目如京津冀环境综合治理，引导资源向有效的创新方向聚集，形成可复制、可推广的经验。
● 推进技术成果转化：《实施意见》支持企业和科研机构联合开展技术攻关，实现科技成果的转化与应用，形成可持续的技术供应链。重点加快生态环境科技成果转化应用，强化绿色低碳产业链创新链融合，不断提升生态环境科技成果转移转化效能。坚持科技创新与产业创新相结合，将科技活动深度融入行业企业治污实践和高质量发展。
● 科技创新平台基地优化：《实施意见》提出建设绿色低碳产业创新平台，促进信息共享、资源整合和技术交流，为企业和科研机构提供支持。这与中央经济工作会议提出的“零碳园区”概念形成联动。据专家估算，2025年国家级经开区至少300个零碳园区启动创建工作。这将催生新能源、智慧电网、低碳建筑等领域的大量应用场景，并带动上下游产业链协同发展。《实施意见》鼓励不同领域的合作，如环境保护与信息技术、材料科学等领域的结合，形成创新合力。
● 加强人才培养：《实施意见》强调通过多层次、多形式的人才培养机制，提升专业人才的综合素质和实践能力，推动科技创新和生态治理的良性循环。重点加强生态环境科技人才队伍建设，加强环境学科建设和人才培育，提升全民生态环境科学素质，充分发挥人才在科技创新中的关键作用。
完善政策支持：《实施意见》建议地方政府制定针对性的配套政策，推动科技创新与生态环保工作的融合，形成政策合力。
三、政策联动
《实施意见》作为专注生态领域科技创新的行动纲领和政策保障，与此前一系列部署绿色转型和打造绿色发展高地的文件相辅相成。2024年7月31日发布的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》就明确了坚持协同转型、创新转型和安全转型的要求。《实施意见》与该文件紧密契合，在理念上，二者均聚焦于经济社会发展的绿色转型，强调科技创新在其中的核心支撑作用。《实施意见》提出支持生态环境领域科技领军企业开展前沿基础研究和应用性技术攻关，整合多方资源推动绿色低碳技术产业化，这与《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》中通过科技创新赋能绿色转型的思路一致。在具体行动上，《实施意见》中对高碳行业，如钢铁、水泥等通过超低排放改造和清洁生产倒逼行业转型的举措，正是落实全面绿色转型中对传统产业绿色升级的要求，二者共同推动产业结构优化，降低碳排放，实现经济发展与生态环境保护的协调共进。《实施意见》与2025年1月12日国务院办公厅转发的《关于建设美丽中国先行区的实施意见》中“推动流域性、跨省共性问题的区域绿色发展协作”、“加快建设京津冀减污降碳协同和生态修复示范区”等要求相契合，共同致力于打造绿色发展高地，推动区域重大战略绿色发展走深走实。
四、项目创新
生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development，简称EOD模式）作为创新性的项目组织实施方式，以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础。结合《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）、《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号）、《关于印发<生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）>的通知》（环办科财〔2023〕22号）等政策法规，我们对于EOD项目投融资法律要点进行过专题解读。目前对于生态环境领域的科技创新赋能，项目将面临更为复杂的法律关系，我们将持续关注生态环境领域项目创新特点，提供有针对性的专业的全过程法律服务。
五、结语
《实施意见》强调建设统筹协调的生态环境科技政策体系，也期待生态环境领域科技创新的财税、金融、产业、人才、教育、知识产权等政策的出台；同时，在生态环境领域科技创新问题上还存在区域发展不均衡等情况，各地方结合当地生态环境特点制定具体的生态环境科技政策，构建可持续发展且具有适应性的地方政策，也是生态环境科技政策体系的重要组成部分。
