对《信托公司股权管理暂行办法》重点内容的解读
2019年11月22日，中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”）发布《信托公司股权管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），旨在加强信托公司股权管理，规范信托公司股东行为，保护信托公司、信托当事人等合法权益，维护股东的合法利益，促进信托公司持续健康发展。经公开征求意见后，银保监会于2020年1月20日发布《信托公司股权管理暂行办法》（2020年3月1日生效）（以下简称“暂行办法”）。本文拟对信托公司股权管理规定的现状以及《暂行办法》的重点内容予以简要分析。
一、关于信托公司股权管理规定的现状
在《暂行办法》出台前，关于信托公司股权管理的规定散见于《信托公司管理办法》、《信托公司治理指引》、《中国银监会信托公司行政许可事项实施办法》以及《商业银行股权管理暂行办法》中，主要规定如下：
《信托公司管理办法》（中国银行业监督管理委员会令2007年第2号）第八条规定：“设立信托公司，应当具备下列条件：（一）有符合《中华人民共和国公司法》和中国银行业监督管理委员会规定的公司章程；（二）有具备中国银行业监督管理委员会规定的入股资格的股东；……”
第三十三条规定：“信托公司开展固有业务，不得有下列行为：（一）向关联方融出资金或转移财产；（二）为关联方提供担保；（三）以股东持有的本公司股权作为质押进行融资。信托公司的关联方按照《中华人民共和国公司法》和企业会计准则的有关标准界定。”
《信托公司治理指引》（银监发[2007]4号）第六条规定：“信托公司股东应当作出以下承诺：（一）入股有利于信托公司的持续、稳健发展；（二）持股未满三年不转让所持股份，但上市信托公司除外；（三）不质押所持有的信托公司股权；（四）不以所持有的信托公司股权设立信托；（五）严格按照法律、行政法规和中国银监会的规定履行出资义务。”
第七条规定：“信托公司股东不得有下列行为：（一）虚假出资、出资不实、抽逃出资或变相抽逃出资；（二）利用股东地位牟取不当利益；（三）直接或间接干涉信托公司的日常经营管理；（四）要求信托公司做出最低回报或分红承诺； （五）要求信托公司为其提供担保；（六）与信托公司违规开展关联交易； （七）挪用信托公司固有财产或信托财产；（八）通过股权托管、信托文件、秘密协议等形式处分其出资；（九）损害信托公司、其他股东和受益人合法权益的其他行为。”
第八条规定：“股东出现下列情形之一时，应当及时通知信托公司：（一）所持信托公司股权被采取诉讼保全措施或被强制执行；（二）转让所持有的信托公司股权；（三）变更名称；（四）发生合并、分立；（五）解散、破产、关闭或被接管；（六）其他可能导致所持信托公司股权发生变化的情形。”
《中国银监会信托公司行政许可事项实施办法》（中国银监会令2015年第5号）第六条规定：“设立信托公司法人机构应当具备以下条件：……（二）有符合规定条件的出资人，包括境内非金融机构、境内金融机构、境外金融机构和银监会认可的其他出资人；……”同时，对不同种类的出资人条件做了详细规定。
《商业银行股权管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2018年第1号）第五十七条规定：“在中华人民共和国境内依法设立的农村合作银行、农村信用社、贷款公司、农村资金互助社、金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司以及经银监会批准设立的其他金融机构，参照适用本办法，银监会另有规定的从其规定。”
《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》（银发〔2018〕107号）对非金融企业通过发起设立、并购、参股等方式投资金融机构的相关要求作了规定。
可见，在《暂行办法》出台前，对信托公司的股权管理主要以上述规定为主。《暂行办法》作为部门规章出台后，此前发布的有关规章及规范性文件与《暂行办法》不一致的，按照《暂行办法》执行。
另外，根据银保监会有关部门负责人就《暂行办法》答记者问的内容，就《暂行办法》与《商业银行股权管理暂行办法》的关系而言，《暂行办法》充分借鉴了《商业银行股权管理暂行办法》的良好制度实践，沿用了其中提出的三位一体股权穿透监管框架、加强主要股东股权管理、强化董事会股权事务管理责任等重要制度安排，并均以《中华人民共和国银行业监督管理法》等上位法为依据规范监管措施、罚则等内容。《暂行办法》将“三位一体”股权穿透监管框架扩展为“三位一体”股权管理体系，突出信托公司股东、信托公司、监管部门三方主体从股权进入到退出各个阶段的股权管理职责，更加贴合信托公司股权监管实际，突出信托公司公司治理机制要求，力求解决信托业股权管理突出问题。
二、《暂行办法》制定的背景
关于《暂行办法》制定的背景，银保监会有关部门负责人就《信托公司股权管理暂行办法》答记者问中提到：近年来，信托业股权管理乱象导致部分信托公司风险事件频发，也在一定程度上阻碍了信托业转型发展。现行信托业监管规制体系中虽对信托公司股权管理有所规范，但随着行业发展变化，个别规定可操作性不强、存在监管漏洞等问题日渐显现，给有效监管带来不小挑战。2018年，原银监会发布《商业银行股权管理暂行办法》（银监会令2018年第1号）后，信托公司作为参照适用机构，逐步加强股权穿透监管，强化主要股东管理。整体而言，信托业股权监管工作较以往有了较大完善。然而，考虑到信托业曾历经多次清理整顿，其股权管理特征、风险特征、监督管理体系与商业银行差异较大等因素，一些股权管理突出问题仍无法通过现行制度安排予以解决。因此，为弥补制度短板，借鉴国内监管实践并结合信托业发展实际，银保监会研究起草了《暂行办法》，以促进信托股权管理乱象的有效治理，提升信托业股权监管质效。
三、《暂行办法》相较于《征求意见稿》的修改内容
根据银保监会有关部门负责人就《暂行办法》答记者问的内容，2019年11月22日至12月22日，银保监会就《暂行办法》面向社会公开征求意见，期间共收集到各类意见48条。经过认真研究分析后，相较于《征求意见稿》，正式印发的《暂行办法》主要在以下方面作了修改：
1、对于投资人通过境内外证券市场拟持有信托公司股份总额百分之五以上的情形，明确对该类行政许可事项的批复有效期为六个月，以有利于投资者自主把握增持节奏，也有利于防范内幕交易。
2、在表述上进一步突出强调了对投资人入股信托公司目的端正的要求。
3、明确上市信托公司按照法律、行政法规规定股权需集中存管到法定证券登记结算机构的，股权托管工作按照相应的规定进行。
四、对《暂行办法》重点内容的解读
《暂行办法》共六章78条，除总则和附则外，主要包括四方面内容：一是明确信托公司股东责任。包括信托公司股东资质条件，以及股东在股权取得、股权持有、股权退出各个阶段应承担的责任和义务等。二是明确信托公司职责，包括信托公司在股权变更期间应履行的职责、应承担的股权事务管理责任、应履行的股东行为管理职责等。三是加强对信托公司股权的监督管理。包括明确监管部门股权穿透监管措施和手段，对信托公司股东或信托公司股权管理违法违规行为可采取的监管措施等。四是明晰法律责任。以《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国行政许可法》为依据，规定信托公司股东或信托公司罚则等内容。笔者对《暂行办法》重点内容的解读如下：
（一）信托公司股东责任
1、对信托公司股权管理的原则
结合《暂行办法》第三条、第四条以及第九条的规定，信托公司股权管理的原则包含：遵循分类管理、优良稳定、结构清晰、权责明确、变更有序、透明诚信原则，遵循审慎监管原则，穿透监管原则。
2、《暂行办法》明确规定信托公司股东资质
（1）信托公司股东的主体类型
经国务院银行业监督管理机构或其派出机构审查批准，境内非金融机构、境内金融机构、境外金融机构和国务院银行业监督管理机构认可的其他投资人。值得注意的是，该章节中区分了“信托公司”、“上市信托公司”，就上市信托公司而言，结合《暂行办法》第十一条、第十五条的规定，特殊情形如下：
1）投资人及其关联方[1]、一致行动[2]人单独或合计持有同一上市信托公司股份未达到该信托公司股份总额百分之五的，不受上述审查批准的限制；
2）金融产品可以持有上市信托公司股份，但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一上市信托公司股份合计不得超过该信托公司股份总额的百分之五；
3）信托公司主要股东不得以发行、管理或通过其他手段控制的金融产品持有该信托公司股份；
4）自然人可以持有上市信托公司股份，但不得为该信托公司主要股东[3]。国务院银行业监督管理机构另有规定的除外。
（2）信托公司股东资质应满足特定要求
1）境内非金融机构
《暂行办法》第十二条规定，境内非金融机构作为信托公司股东，应当具备以下条件：
①依法设立，具有法人资格；
②具有良好的公司治理结构或有效的组织管理方式；
③具有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录；
④经营管理良好，最近2年内无重大违法违规经营记录；
⑤财务状况良好，且最近2个会计年度连续盈利；如取得控股权，应最近3个会计年度连续盈利；
⑥年终分配后净资产不低于全部资产的百分之三十（合并财务报表口径）；如取得控股权，年终分配后净资产应不低于全部资产的百分之四十（合并财务报表口径）；
⑦如取得控股权，权益性投资余额应不超过本企业净资产的百分之四十（含本次投资金额，合并财务报表口径），国务院银行业监督管理机构认可的投资公司和控股公司除外；
⑧国务院银行业监督管理机构规章规定的其他审慎性条件。
2）境内金融机构
《暂行办法》第十三条规定，境内金融机构作为信托公司股东，应当具有良好的内部控制机制和健全的风险管理体系，符合与该类金融机构有关的法律、法规、监管规定以及《暂行办法》第十二条（第五项“如取得控股权，应最近3个会计年度连续盈利”、第六项和第七项除外）规定的条件。
3）境外金融机构
《暂行办法》第十四条规定，境外金融机构作为信托公司股东，应当具备以下条件：
①具有国际相关金融业务经营管理经验；
②国务院银行业监督管理机构认可的国际评级机构最近2年对其作出的长期信用评级为良好及以上；
③财务状况良好，最近2个会计年度连续盈利；
④符合所在国家或地区法律法规及监管当局的审慎监管要求，最近2年内无重大违法违规经营记录；
⑤具有良好的公司治理结构、内部控制机制和健全的风险管理体系；
⑥所在国家或地区金融监管当局已经与国务院银行业监督管理机构建立良好的监督管理合作机制；
⑦具有有效的反洗钱措施；
⑧所在国家或地区经济状况良好；
⑨国务院银行业监督管理机构规章规定的其他审慎性条件。
境外金融机构投资入股信托公司应当遵循长期持股、优化治理、业务合作、竞争回避的原则，并遵守国家关于外国投资者在中国境内投资的有关规定。
（3）对信托公司主要股东资质的禁止性规定
结合《暂行办法》第十六条以及第三十四条的规定，投资人及其控股股东[4]、实际控制人[5]存在以下情形的，不得作为信托公司主要股东：
1）关联企业众多、股权关系复杂且不透明、关联交易频繁且异常；
2）被列为相关部门失信联合惩戒对象；
3）在公开市场上有不良投资行为记录；
4）频繁变更股权或实际控制人；
5）存在严重逃废到期债务行为；
6）提供虚假材料或者作不实声明，或者曾经投资信托业，存在提供虚假材料或者作不实声明的情形；
7）对曾经投资的信托公司经营失败或重大违法违规行为负有重大责任，或对曾经投资的其他金融机构经营失败或重大违法违规行为负有重大责任且未满5年；
8）长期未实际开展业务、停业或破产清算或存在可能严重影响持续经营的担保、诉讼、仲裁或者其他重大事项；
9）拒绝或阻碍金融管理部门依法实施监管。
（4）信托公司股东资质主要变化
1）取消了境外金融机构入股信托公司“最近1个会计年度末总资产原则上不少于10亿美元”的要求
此前，《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》（银发〔2018〕107号）第九条规定，境外金融机构作为信托公司出资人，应当具备的条件包含“最近1个会计年度末总资产原则上不少于10亿美元”。《暂行办法》取消了境外金融机构入股信托公司“最近1个会计年度末总资产原则上不少于10亿美元”的要求，体现“内外一致”的国民待遇原则。
2）对金融产品持股的特殊安排
《暂行办法》沿用了《商业银行股权管理暂行办法》相关规定，明确金融产品可以持有上市信托公司股份，但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一信托公司股份合计不得超过该信托公司股份总额的百分之五。信托公司主要股东不得以发行、管理或通过其他手段控制的金融产品持有同一信托公司股份。同时，考虑到金融产品本身不具有民事主体应具有的权利能力，无法有效履行股东权利义务和责任，且行业内由金融产品实际控制的信托公司在公司治理方面暴露了问题与不足，《暂行办法》要求投资人的控股股东、实际控制人为金融产品的，该投资人不得为上市信托公司的主要股东。
3、强化入股信托公司资金的真实合规性
《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》（银发〔2018〕107号）规定，企业投资金融机构应当以自有资金出资，资金来源真实合法，不得以委托资金、负债资金、“名股实债”等非自有资金投资金融机构，不得虚假注资、循环注资和抽逃资本，不得以理财资金、投资基金或其他金融产品等形式成为金融机构主要股东或控股股东。
《暂行办法》与上述规定原则一致，第二十三条规定投资人应当使用来源合法的自有资金入股信托公司，不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股。另外，亦规定出资金额不得超过其个别财务报表[6]口径的净资产规模，以及国务院银行业监督管理机构及其派出机构可以按照穿透原则对自有资金来源进行向上追溯认定。
4、禁止代持信托公司股权
《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》（银发〔2018〕107号）规定，穿透识别金融机构实际控制人和最终受益人[7]，严格规范一致行动人和受益所有人行为，禁止以代持、违规关联等形式持有金融机构股权。《暂行办法》亦对此予以禁止性规定，第二十四条规定，投资人不得委托他人或接受他人委托持有信托公司股权。
就上述规定而言，《暂行办法》虽为部门规章，但是根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第31条的规定，违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。同时，结合《福建伟杰投资有限公司、福州天策实业有限公司营业信托纠纷二审民事裁定书》（（2017）最高法民终529号）中最高法院的认定，由于双方签订的《信托持股协议》违反了中国保险监督管理委员会《保险公司股权管理办法》的禁止性规定，损害了社会公共利益，依法应认定为无效。据此，就信托公司代持而言，亦存在代持协议被认定为无效的可能。
5、加强股权信息管理
股权信息不对称严重影响信托公司监管质效。为此，《暂行办法》以制度安排明确股权信息变化的报告主体、路径与时限要求。主要包括以下情形：
（1）可能影响股东资质条件变化或导致股东所持信托公司股权发生变化的事项。
《暂行办法》第三十四条规定，信托公司股东应当自发生以下情况之日起十五日内，书面通知信托公司：
1）所持信托公司股权被采取诉讼保全措施或者被强制执行；
2）违反承诺质押信托公司股权或以股权及其受（收）益权设立信托等金融产品；
3）其控股股东、实际控制人质押所持该股东公司股权或以所持该股东公司股权及其受（收）益权设立信托等金融产品；
4）取得国务院银行业监督管理机构或其派出机构变更股权或调整股权结构行政许可后，在法定时限内完成股权变更手续存在困难；
5）名称变更；
6）合并、分立；
7）其他可能影响股东资质条件变化或导致所持信托公司股权发生变化的情况。
（2）主要股东及其控股股东、实际控制人出现负面清单情形。
《暂行办法》第三十五条规定，信托公司主要股东及其控股股东、实际控制人发生第十六条规定的情形的，主要股东应当于发生相关情况之日起十五日内，书面通知信托公司。
（3）主要股东的控股股东、实际控制人发生变化。
报告主体、路径、时限要求分为三类：一是信托公司股东或主要股东于发生有关情形后于十五日内书面通知信托公司并根据要求提供有关材料。二是信托公司就有关事项以半年报、年报形式进行公开披露。三是信托公司就股权信息变化情况自知悉之日起十日内向监管部门书面报告。主要体现在《暂行办法》第三十五条、第四十九条、第五十二条的规定。
6、对信托公司股东转让股权／股份的要求
信托公司股东自取得股权之日起五年内不得转让所持有的股权，但是，下列情形除外：
1）经国务院银行业监督管理机构或其派出机构批准采取风险处置措施；
2）国务院银行业监督管理机构或其派出机构责令转让；
3）涉及司法强制执行；
4）在同一投资人控制的不同主体之间转让股权；
5）国务院银行业监督管理机构或其派出机构认定股东无力行使股东职责等特殊情形；
6）投资人及其关联方、一致行动人单独或合计持有同一上市信托公司股份未达到该信托公司股份总额百分之五。
7、持有信托公司股权的特殊要求
1）同一投资人及其关联方、一致行动人参股信托公司的数量不得超过2家，或控股信托公司的数量不得超过1家。投资人经国务院银行业监督管理机构批准并购重组高风险信托公司，不受前述规定限制。
2）按照穿透原则，信托公司股东与信托公司之间不得直接或间接交叉持股。
3）信托公司存在持有或控制信托公司百分之五以下股份或表决权的股东的，至少应有一名独立董事或外部监事由该类股东提名产生。
4）信托公司主要股东及其关联方与信托公司之间的高级管理人员不得相互兼任。
（二）信托公司职责
1、信托公司应建立和完善股权管理制度
信托公司应当建立和完善股权管理制度，做好股权信息登记、关联交易管理和信息披露等工作。信托公司未遵守《暂行办法》规定进行股权管理的，国务院银行业监督管理机构或其派出机构可以调整该信托公司监管评级。
2、信托公司董事会承担信托公司股权事务管理责任
信托公司董事会承担信托公司股权事务管理最终责任，董事长是处理信托公司股权事务的第一责任人。董事会秘书协助董事长工作，是处理股权事务的直接责任人。信托公司董事会成员在履职过程中未就股权管理方面的违法违规行为提出异议的，最近一次履职评级不得评为称职。
同时，信托公司董事会应当至少每年对其主要股东的资质情况、履行承诺事项情况、承担股东责任和义务的意愿与能力、落实公司章程或协议条款情况、经营管理情况、财务和风险状况，以及信托公司面临经营困难时，其在信托公司恢复阶段可能采取的救济措施进行评估，并及时将评估报告报送国务院银行业监督管理机构或其派出机构。
3、信托公司应建立股权托管制度
根据《暂行办法》第四十七条的规定，信托公司应当建立股权托管制度原则上将股权在信托登记机构进行集中托管。信托登记机构履行股东名册初始登记和变更登记等托管职责。上市信托公司应按照法律、行政法规规定将股权集中存管到法定证券登记结算机构的，股权托管工作应按照相关的规定进行。
中国信托登记有限责任公司为信托行业信息数据中心，信息主要集中于产品登记和账户管理方面，未来将涉及信托公司的基本信息，就信托公司股权托管，可能会出台相关配套细则进一步明确。
4、信托公司应将关于股东管理的相关监管要求、股东的权利义务等写入公司章程
根据《暂行办法》第四十八条的规定，信托公司应当将以下关于股东管理的相关监管要求、股东的权利义务等写入公司章程：
1）股东应当遵守法律法规和监管规定；
2）主要股东应当在必要时向信托公司补充资本；
3）应经但未经监管部门批准或未向监管部门报告的股东，不得行使股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利；
4）对于存在虚假陈述、滥用股东权利或其他损害信托公司利益行为的股东，国务院银行业监督管理机构或其派出机构可以限制或禁止信托公司与其开展关联交易，限制其持有信托公司股权比例等，并可限制其股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利。
5、信托公司应当披露信托公司股权信息
《暂行办法》第四十九条规定，信托公司应当通过半年报或年报在官方网站等渠道真实、准确、完整地披露信托公司股权信息，披露内容包括：
1）股份有限公司报告期末股份总数、股东总数、报告期间股份变动情况以及前十大股东持股情况；
2）有限责任公司报告期末股东出资额情况；
3）报告期末主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人情况；
4）报告期内公司发生的关联交易情况；
5）报告期内股东违反承诺质押信托公司股权或以股权及其受（收）益权设立信托等金融产品的情况；
6）报告期内股东提名董事、监事情况；
7）已向国务院银行业监督管理机构或其派出机构提交行政许可申请但尚未获得批准的事项；
8）国务院银行业监督管理机构规定的其他信息。
6、信托公司应当加强关联交易管理制度
加强关联交易管控一直是信托公司股权监管重点，《暂行办法》强化监管部门对信托公司关联交易的总体要求；明确信托公司关联交易分类及信托公司按照穿透原则和实质重于形式原则加强关联交易认定和关联交易资金来源与运用的双向核查的要求；明确信托公司建立关联方名单管理制度，完善关联交易内控机制安排等。
（1）信托公司董事会设立关联交易控制委员会负责关联交易的管理
信托公司董事会应当设立关联交易控制委员会，负责关联交易的管理，及时审查和批准关联交易，控制关联交易风险。关联交易控制委员会成员不得少于三人，由独立董事担任负责人。
（2）信托公司应分类管理关联交易
信托公司应当将所开展的关联交易分为固有业务关联交易和信托业务关联交易，并按照穿透原则和实质重于形式原则加强关联交易认定和关联交易资金来源和运用的双向核查。
（3）信托公司建立关联方名单管理制度
《暂行办法》第五十五条规定，信托公司应当准确识别关联方，及时更新关联方名单，并按季度将关联方名单报送至信托登记机构。信托公司应当按照穿透原则将主要股东，主要股东的控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人作为信托公司的关联方进行管理。
（4）信托公司应定期开展关联交易内外部审计工作
信托公司应当定期开展关联交易内外部审计工作，其内部审计部门应当至少每年对信托公司关联交易进行一次专项审计，并将审计结果报信托公司董事会和监事会；委托外部审计机构每年对信托公司关联交易情况进行年度审计，其中外部审计机构不得为信托公司关联方控制的会计师事务所。
（三）监督管理
1、国务院银行业监督管理机构及其派出机构了解信托公司股东（含拟入股股东）及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人及最终受益人信息的措施
国务院银行业监督管理机构及其派出机构有权采取下列措施，了解信托公司股东（含拟入股股东）及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人及最终受益人信息：
1）要求股东逐层披露其股东、实际控制人、关联方、一致行动人及最终受益人；
2）要求股东说明入股资金来源，并提供有关材料；
3）要求股东报送资产负债表、利润表和其他财务会计报告和统计报表、公司发展战略和经营管理材料以及注册会计师出具的审计报告；
4）要求股东及相关人员对有关事项作出解释说明；
5）询问股东及相关人员；
6）实地走访或调查股东经营情况；
7）其他监管措施。
对与涉嫌违法事项有关的信托公司股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人及最终受益人，国务院银行业监督管理机构及其派出机构有权依法查阅、复制有关财务会计、财产权登记等文件、资料；对可能被转移、隐匿、毁损或者伪造的文件、资料，予以先行登记保存。
2、国务院银行业监督管理机构及其派出机构加强对信托公司股权穿透监管的措施
