《中华人民共和国政府采购法实施条例》亮点解读
2014年12月31日，国务院第75次常务会议审议通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），自2015年3月1日起施行。《条例》共分九章79条，与《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的体例相似。在政府采购法领域，《条例》的出台是一件意义重大的事件。
亮点一 完善政府采购法律体系， 解决了与招标投标法律体系的衔接问题
政府采购领域，政府采购工程项目进行招标投标的，主要适用《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）及相关规章；政府采购货物和服务招标投标的，主要适用《政府采购法》及财政部制定的多部规章，缺少行政法规。《条例》的出台，弥补了这一不足，完善了政府采购法律体系。
《条例》明确了政府采购工程及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及《条例》。较好地解决了与招标投标法律体系的衔接问题。
亮点二 细化《政府采购法》的相关内容，增加了操作性
《政府采购法》于2003年1月1日实施，该法的实施，奠定了我国的政府采购法律制度的基础，对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设发挥了重要作用。实施十多年来，政府采购的实践日益充分，政府采购改革深入推进，政府采购总规模从2002年的1009亿元上升到2013年的16381亿元。同时，政府采购活动中出现的“天价采购”、质量不高、效率低下等问题引起社会关注和对政府采购制度的质疑，有必要出台配套行政法规，细化法律规定，充实完善政府采购制度。《条例》对《政府采购法》的细化主要表现在以下方面：
（一）明确了政府采购法的适用范围
《政府采购法》第二条第二款规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”该条提出“财政性资金”的概念，但什么是财政性资金？当财政性资金和非财政性资金同时使用时，是否适用政府采购法？这些问题，法律并未给出答案。《条例》第二条第一、二、三款规定：“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。”
（二）明确了“采购人员及相关人员与供应商有利害关系”的情形
《条例》第九条规定：“在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的，应当回避：（一）参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；（二）参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；（三）参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；（四）与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；（五）与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以向采购人或者采购代理机构书面提出回避申请，并说明理由。采购人或者采购代理机构应当及时询问被申请回避人员，有利害关系的被申请回避人员应当回避。”
（三）明确了供应商资格应当提交的证明材料及“重大违法记录”的含义
《政府采购法》第二十二条第一款规定了参加政府采购活动的供应商的条件，但提供哪些材料才能符合这些条件，法律并未明确。对这些条件中涉及的，如“重大违法记录”等的含义也未予明确。《条例》第十七条规定：“参加政府采购活动的供应商应当具备政府采购法第二十二条第一款规定的条件，提供下列材料：（一）法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明；（二）财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料；（三）具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料；（四）参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；（五）具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。采购项目有特殊要求的，供应商还应当提供其符合特殊要求的证明材料或者情况说明。”第十九条规定：“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。供应商在参加政府采购活动前3年内因违法经营被禁止在一定期限内参加政府采购活动，期限届满的，可以参加政府采购活动。”
（四）规定达到公开招标数额标准以上的货物或者服务，采取非公开招标方式的须经财政部门批准
《条例》第二十三条规定：“采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。”对于达到公开招标数额标准以上的货物或者服务项目，如果要采取邀请招标、竞争性谈判等非公开招标方式的，采购人须在政府采购活动开始前取得财政部门的批准。
（五）明确了“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的具体情形
《条例》第二十条规定：“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：（一）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；（三）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；（四）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；（五）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；（六）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；（七）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；（八）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。”这些规定，具有较强的操作性，对招标文件的编制、招标行为的规范具有比较明确的指导意义；同时，也为财政部门应对实践中出现的新情况、新问题留下一定的裁量空间。
（六）明确了招标投标过程中的一些细节问题
1.明确招标文件的提供期限
《政府采购法》第三十五条规定：“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。”该条对招标文件自开始发出到到投标人提交投标截止日期，不得少于二十日，但对投标文件的提供日期没有做出统一规定，实践中该投标文件的提供日期也长短不一。为此，《条例》第三十一条第一款规定：“招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于5个工作日。”
2.明确投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，以下简称“18号令”）第三十六条第一款规定：“招标采购单位应当在招标文件中明确投标保证金的数额及交纳办法。招标采购单位规定的投标保证金数额，不得超出采购项目概算的1%。”《招标投标法实施条例》第二十六条规定的投标保证金是招标项目估算价的2%。为与《招标投标法实施条例》相衔接，《条例》第三十三条第一款规定：“招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。”《条例》实施后，财政部将修改其规章的相关规定。
3.明确了评标的方法及其适用范围
《条例》第三十四条规定：“政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。”此前的18号令规定了最低评标价法、综合评分法和性价比法。在实践中，很少用到性价比法，因此，《条例》没有规定性价比。另外，从文字表述上，《条例》比18号令的表述更为精炼。
4.明确了竞争性谈判、询价和单一来源采购等方式的具体内容
《政府采购法》有关竞争性谈判、询价和单一来源三种采购方式仅规定了条件和程序，《条例》在“第三章政府采购方式”中做了些细化的规定。
亮点四 加大政府采购项目信息公开，保证政府采购公平公正
（一）公开政府采购项目预算
《条例》第三十条规定：“采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。”《条例》实施前，公开政府采购项目预算各省的做法不一。有的省级财政部门要求公开政府采购预算，如北京市，但很多省份没有要求。为此，《条例》统一要求公开政府采购项目的预算金额。
（二）采用单一来源采购方式，只能从唯一供应商处采购的，应当将唯一供应商名称在指定媒体上公示
《条例》第三十八条规定：“达到公开招标数额标准，符合政府采购法第三十一条第一项规定情形，只能从唯一供应商处采购的，采购人应当将采购项目信息和唯一供应商名称在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示，公示期不得少于5个工作日。”
（三）发布中标、成交结果公告时，招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书等采购文件应当同时公告
《条例》第四十三条第二、三款规定：“采购人或者采购代理机构应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内，发出中标、成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果，招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。中标、成交结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。”
（四）政府采购合同应当公告
《条例》第五十条规定：“采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。”
（五）投诉处理结果应当公告
《条例》第五十八条第二款规定：“财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。”
上述内容，除投诉处理结果在财政部的规章中有所规定之外，其它几项均是《条例》新增的应当公开的内容，加大了政府采购信息公开的力度。
亮点五 保证评审专家公平、公正评审，从制度上堵塞政府采购寻租空间
（一）明确评审专家库的管理及抽取规则
为保证评审专家“随机”产生，防止评审专家终身固定，明确省级以上人民政府财政部门对政府采购评审专家库实行动态管理。除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。
（二）明确评审专家的评审要求和责任
《条例》第四十一条规定：“评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。采购文件内容违反国家有关强制性规定的，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。对评审报告有异议的，应当在评审报告上签署不同意见，并说明理由，否则视为同意评审报告。”该条规定解决了实践中出现的评标委员会成员之间因意见不一致，部分成员拒绝在评标报告上签字，结果导致项目停滞的问题。
（三）强化对评审专家的失信惩戒
各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台。
（四）针对评审专家的不同违法行为，设定相应的法律责任
《条例》第七十五条将评审专家的不同违法行为，规定了不同的处罚情形：
1．未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的，由财政部门给予警告，并处2000元以上2万元以下的罚款；影响中标、成交结果的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止其参加政府采购评审活动。
2．与供应商存在利害关系未回避的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止其参加政府采购评审活动。
3．政府采购评审专家收受采购人、采购代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止其参加政府采购评审活动。
政府采购评审专家有上述违法行为的，其评审意见无效，不得获取评审费；有违法所得的，没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担民事责任。
亮点六 完善了对供应商质疑和投诉的救济渠道
《条例》在吸收《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）内容的基础上，结合质疑、投诉的实务，制定了“第六章质疑与投诉”的内容。
明确了采购人或者采购代理机构答复供应商询问的期限为3个工作日。
供应商提出的询问或者质疑超出采购人对采购代理机构委托授权范围的，采购代理机构应当告知供应商向采购人提出。
《条例》第五十三条规定了《政府采购法》第五十二条规定的“供应商应知其权益受到损害之日”，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。
询问或者质疑事项可能影响中标、成交结果的，采购人应当暂停签订合同，已经签订合同的，应当中止履行合同。
供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。
《条例》明确了财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在《政府采购法》规定的30个工作日的投诉处理期限内。
亮点七 对政府向社会提供公共服务项目规定了确定采购需求必须征求公众意见，验收结果必须向社会公告
党的十八届三中全会和2014年政府工作报告提出，加大政府购买服务力度。2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，就推进政府向社会力量购买服务作了专门部署。为贯彻落实党中央、国务院的要求，同时为规范政府购买服务行为。
《条例》第十五条第二款规定：“采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。”第四十五条第二款规定：“政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。”
亮点八 明确采购人、采购代理机构、供应商等主体的违法情形及法律责任
（一）明细行政处罚罚款的数额标准
《政府采购法》第七十一条、第七十二条规定了罚款，但罚款的标准却未规定，《条例》第六十六条，明确了罚款的幅度为10万元以下和5万元以上25万元以下，使罚款具有了可操作性。
（二）增加了采购人、采购代理机构的违法情形及法律责任
《条例》第六十七条规定：“采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：（一）未按照规定编制政府采购实施计划或者未按照规定将政府采购实施计划报本级人民政府财政部门备案；（二）将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标；（三）未按照规定在评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商；（四）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；（五）政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的采购金额超过原合同采购金额10%；（六）擅自变更、中止或者终止政府采购合同；（七）未按照规定公告政府采购合同；（八）未按照规定时间将政府采购合同副本报本级人民政府财政部门和有关部门备案。”
《条例》第六十八条规定：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：（一）未依照政府采购法和本条例规定的方式实施采购；（二）未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息；（三）未按照规定执行政府采购政策；（四）违反本条例第十五条的规定导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失；（五）未依法从政府采购评审专家库中抽取评审专家；（六）非法干预采购评审活动；（七）采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应；（八）对供应商的询问、质疑逾期未作处理；（九）通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果；（十）未按照规定组织对供应商履约情况进行验收。”
《条例》第六十九条规定：“集中采购机构有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，有违法所得的，并处没收违法所得，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：（一）内部监督管理制度不健全，对依法应当分设、分离的岗位、人员未分设、分离；（二）将集中采购项目委托其他采购代理机构采购；（三）从事营利活动。”
《条例》第七十条规定：“采购人员与供应商有利害关系而不依法回避的，由财政部门给予警告，并处2000元以上2万元以下的罚款。”
《条例》第七十一条规定：“有政府采购法第七十一条、第七十二条规定的违法行为之一，影响或者可能影响中标、成交结果的，依照下列规定处理：（一）未确定中标或者成交供应商的，终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动。（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，中标或者成交结果无效，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动。（三）政府采购合同已签订但尚未履行的，撤销合同，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动。（四）政府采购合同已经履行，给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。政府采购当事人有其他违反政府采购法或者本条例规定的行为，经改正后仍然影响或者可能影响中标、成交结果或者依法被认定为中标、成交无效的，依照前款规定处理。”
（三）增加了供应商的违法情形及法律责任
《条例》第七十二条规定：“供应商有下列情形之一的，依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任：（一）向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员行贿或者提供其他不正当利益；（二）中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同；（三）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；（四）将政府采购合同转包；（五）提供假冒伪劣产品；（六）擅自变更、中止或者终止政府采购合同。供应商有前款第一项规定情形的，中标、成交无效。评审阶段资格发生变化，供应商未依照本条例第二十一条的规定通知采购人和采购代理机构的，处以采购金额5‰的罚款，列入不良行为记录名单，中标、成交无效。”
《条例》第七十三条规定：“供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。”
《条例》第七十四条规定：“有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。”
从上述规定来看，《条例》针对近年来政府采购活动中出现的不少违法活动，增加了许多违法情形，填补了《政府采购法》的空白，增加了法律的可操作性，加强了对政府采购违法行为的打击力度。相信随着《条例》的实施、财政部门的依法行政，政府采购活动中的违法行为将会得到整治。
本文仅为我们对相关法律法规的一般解读，不能作为正式法律意见和建议，如果您有特定的问题，请与观韬中茂律师事务所联系咨询事宜。
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张立军
