观韬视点 | 水电站项目法律尽职调查的重点关注事项
作者：苏群舒
责编：郭海珍
近年，伴随着“双碳”目标的提出，部分公司在收购和投资项目中将视线放到了与清洁能源相关的项目中。水能作为一种可再生的清洁能源，通常被用于发电，《“十四五”可再生能源发展规划》中也鼓励水电站的建设与升级、鼓励水风光综合基地的建设。与风电站、光伏电站等相比，水电站的建设所需的资质和要求又有所不同，我们根据过往项目的尽调经验，将水电站项目尽职调查所应关注的事项和重点进行梳理和分析。
一、 水电站项目建设主要涉及的资质证照
(一) 项目立项文件
根据《政府核准的投资项目目录》的规定，水电站属于由政府核准的投资项目，因此项目公司在建设前需取得项目核准文件。2004年，国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），并发布了《政府核准的投资项目目录（2004年本）》，此后，《政府核准的投资项目目录》分别在2013年、2014年和2016年进行更新，因此，在尽职调查的过程中需要根据项目立项所处的时间，对应其立项时所适用的《政府核准的投资项目目录》的版本，明确项目核准的主体和层级。
企业建设的水电站项目如为2004年《政府核准的投资项目目录》实施以前立项的项目，则应当按照项目建设地发布的关于水电站、水利工程建设等的相关规定履行项目立项程序[1]。
根据《水利工程建设程序管理暂行规定》的规定，水利工程建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究报告、施工准备、初步设计、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。因此，项目立项所涉及的文件还包括《项目建议书》《可行性研究报告》《初步设计报告》等。
(二) 项目涉及的规划文件和水利工程相关文件
由于水电站通常建设在河流上，因此水电站的建设还需要满足水资源的使用和利用等相关的规定。
根据《水法》的规定，建设水工程[2]，必须符合流域综合规划。因此水电站项目在建设前必须取得有关机构出具的符合流域综合规划要求的规划同意书，规划同意书的审批机关和审批层级需要结合水电站建设所处的河流的类型进行判断。
同时，水电站建设涉及防洪的，应当符合防洪规划的要求，项目公司需要根据《防洪法》的规定，在建设前取得有关水行政主管部门出具的符合防洪规划要求的规划同意书。
水电站的建设可能会涉及区域内的农户进行搬迁或进行移民安置，如涉及移民安置的，则需要按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《水电工程建设征地移民工作暂行管理办法》的规定，由项目法人或项目主管部门编制移民安置规划，在按照审批权限经有关人民政府移民管理机构审核后，与可行性研究报告或项目申请报告一并报项目审批或核准部门进行审批或者核准。
水电站需要直接从河流中取水用于发电，在后期发电业务开展的过程中需要申请取水许可证，根据《建设项目水资源论证管理办法》的规定，建设单位在向有关部门提交取水许可申请时，应当一并提交建设项目水资源论证报告书，作为取水许可审批的重要依据。
水电站项目在河流中进行挖掘并建造工程，需要进行水土资源的保护，预防和治理水土流失，根据《水土保持法》的规定，在容易发生水土流失的区域内开办可能造成水土流失的生产建设项目，建设单位应当编制水土保持方案，因此建设单位需要按照《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160号）的规定，结合项目情况编制水土保持方案报告书或报告表等报水行政主管部门审批。
除上述水电站建设项目所需要的规划文件外，水电站项目建设还需要取得建设项目用地预审与选址意见书[3]、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等。
(三) 项目建设所涉及的用地手续
水电站项目在取得土地使用权前，需要取得建设项目用地预审意见、建设用地批准书（2019年以前）等[4]，根据《建设项目用地预审管理办法》的规定，建设单位还需要对地质灾害、压覆重要矿产资源等情况进行查询。项目建设地如在地质灾害易发区内的，需要根据《地质灾害防治条例》的规定在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估。同时，项目公司还应当按照《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）、《自然资源部关于取消一批证明事项的公告》的规定进行是否压覆重要矿产资源的查询，如涉及压覆重要矿产资源的则需要履行相应的审批手续。
此外，如水电站项目建设涉及占用林地的，还应当按照《森林法》《中华人民共和国森林法实施条例（2018修订）》《建设项目使用林地审核审批管理办法》等规定履行相应的审批手续。
在审查相应的用地前置审批文件后，根据土地使用权的取得方式，审查项目公司是否取得相应的土地使用权文件（如是否签署土地出让合同、是否取得土地使用权证等），是否缴纳土地使用的相关费用等。如项目用地涉及农用地、未利用地转用以及征地的，还需要审查是否取得相应的批复文件，是否足额缴纳相关的费用等。
(四) 项目建设涉及的其他手续
水电站项目的建设需要根据《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》的规定取得环境影响评价文件。
根据《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》的规定，电力行业的国家和省级重点建设项目需要在进行可行性研究时进行安全预评价，而2015年发布的《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》所规定的需要进行安全预评价的建设项目中已不包含电力行业，因此部分水电站项目需要进行安全预评价。
(五) 项目开工手续
不同于常规的建设项目，水电站项目的建设无需取得《建筑工程施工许可证》[5]，而是需要根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》《水利部关于进一步加强水利工程建设管理的指导意见》履行开工审批手续，随着《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》《水利部关于水利工程开工审批取消后加强后续监管工作的通知》的出台，2013年5月之后不再进行开工审批，而是变更为开工备案，项目法人在开工后15个工作日内向主管部门进行备案。
(六) 项目竣工手续
根据《水利工程建设项目验收管理规定》《水电工程验收管理办法》的规定，水电站项目的验收分为法人验收和政府验收，其中法人验收为在项目建设过程中由项目法人组织进行的验收，政府验收又分为专项验收、阶段验收和竣工验收三个阶段。
专项验收通常包括枢纽工程专项验收、移民安置专项验收（如涉及移民安置）、环境保护设施验收、消防验收、水土保持设施验收、安全生产管理验收（如涉及）、取水许可验收、档案验收等。工程建设进入枢纽工程导（截）流、水库下闸蓄水、引（调）排水工程通水、首（末）台机组启动等关键阶段，应当进行阶段验收。项目在全部建设完成后并满足一定运行条件后的一年内应进行竣工验收。在尽职调查的过程中应当对各阶段的验收情况进行审查。
(七) 项目运营所涉及的资质文件
根据《发电机组进入及退出商业运营管理办法》（国能发监管规〔2023〕48号）、《电网运行规则（试行）》的规定，发电机组在进入商业运营前应签署并网调度协议和购售电合同，取得电力业务许可证等。此外，还需要根据项目并网时间判断项目是否需要取得电力监管机构出具的同意进入商业运营的意见书，是否需要进行并网安全性评价等。
关于电力业务许可证，根据《国家能源局关于贯彻落实“放管服”改革精神优化电力业务许可管理有关事项的通知》的规定，单站装机容量6MW（不含）以下的小水电站不再纳入电力业务许可范围，可以豁免办理电力业务许可证。
根据《可再生能源法》的规定，水电站的上网电价由有关价格主管部门确定，因此在尽调过程中还应当审查水电站上网电价的相关文件。
依据前文所述，由于水电站直接涉及从河流内取水发电，因此项目公司还需要按照《取水许可管理办法》的规定取得《取水许可证》。
二、 水电站项目尽职调查需要重点关注的问题
(一) 监管部门
与风电站、光伏电站等其他发电项目不同，水电站由于主要在河流等流域内进行建设，因此水电站的建设主要由水行政主管部门，即水利部门进行监管。如前文所述，项目建设涉及的流域规划、防洪规划、水资源论证、水土保持方案等都需要水利部门进行审批，水电站的日常运营也需要接受水利部门的监督和管理。因此，在水电站项目的尽调过程中，除审查项目公司是否已取得“一、水电站项目建设主要涉及的资质证照”中所列的建设手续外，还需要核查项目建设地的政府部门，包括水利部门是否对水电站建设具有特殊的规定和要求。
(二) 水电站项目建设所涉及的移民安置
根据上文所述，水电站项目建设可能涉及区域内的农户搬迁或者移民安置，根据我们过往的项目经验，如项目建设涉及移民安置的，通常会在项目文件中有所明确和体现。因此，在尽调过程中需要关注项目文件中是否涉及移民安置，如涉及移民安置的移民安置规划是否已经有关部门审批，是否已按照有关规定支付移民安置相关的费用，并关注项目公司是否完成移民安置专项验收等。
(三) 水电站项目建设所涉及的建设工程规划许可
关于水电站建设是否应当取得建设工程规划许可证，应当根据其是否在城市、镇规划区[6]内进行判断。
根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。根据该规定，如果项目建设地位于城市、镇的规划区内，则水电站建设需要办理建设工程规划许可证，如果项目建设地未位于城市、镇的规划区内，则根据《城乡规划法》第四十二条的规定无需办理工程规划许可。关于项目是否位于城市、镇规划区内，需要结合项目建设地的城市总体规划、镇总体规划等进行判断。
(四) 水电站项目的附属设施所涉产权问题
水电站通常由大坝、引水建筑物、泄水建筑物、厂房（包含主副厂房）、水轮发电机、变电站、送电设备等组成。对于主厂房、副厂房以及为了配合项目运营管理而建设的综合楼、值班室等建筑物，其产权通常不存在问题，项目公司的所有权也会经不动产登记部门的登记而得到进一步确认。而水电站建设通常还会涉及拦河坝、升压站等构筑物[7]，根据我们在相关项目中的经验，该类构筑物并未被登记在《房屋所有权证》等不动产权证书中，但在项目相关的文件中会体现水电站项目的建设内容，包含的主要建筑物等。
根据《城市房地产管理法》第二条第二款的规定，房屋是指土地上的房屋等建筑物及构筑物。根据原《房屋登记办法》的规定，具有独立利用价值的特定空间以及码头、油库等其他建筑物、构筑物的登记，可以参照本办法执行。根据前述规定，其并未限制对构筑物进行房屋登记，但在实操中是否能够对构筑物进行登记则需要根据各地的实际进行确定。《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》发布后，构筑物所有权的登记同样被明确。根据《民法典》第三百五十二条的规定，建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但是有相反证据证明的除外。项目公司在依法取得建设用地使用权后，其在该建设用地上建设的构筑物的所有权属于项目公司，但如水电站需要转让等，则仍需要进行所有权的登记。因此，在尽调过程中还需要根据项目建设地的实际判断能否对拦河坝等设施进行所有权的登记。
本文关于水电站建设所需要的资质证照以及需要关注问题的分析系主要根据本所在过往项目中的经验，相关论述主要涉及水电站建设的一般情况，在具体项目的尽职调查过程中，需要结合不同项目的具体情况进行分析和判断。
[1] 如陕西省人民政府于1995年发布《关于发展民办水利事业的暂行规定》，规定了民办水利工程（含小型水电站）的审批程序。
[2] 根据《中华人民共和国水法》的规定，水工程是指在江河、湖泊和地下水源上开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程。
[3] 2019年，自然资源部发布《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号），因此对于建设项目用地预审意见等批复文件的审查，需要根据项目建设的时间，判断项目建设时具体需要取得的批复文件或证照。
[4] 《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》规定，将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，统一核发建设项目用地预审与选址意见书；将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，统一核发新的建设用地规划许可证。
[5] 《建筑工程施工许可管理办法》第二条第三款规定，按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。
[6] 根据《城乡规划法》的规定，规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。
[7] 根据住房和城乡建设部办公厅于2022年发布的《建筑术语标准（征求意见稿）》，建筑物是指使用建筑材料，通过营造活动构筑的，供人们在内部进行各类生产和生活活动的空间和实体；构筑物是指使用建筑材料，通过营造活动构筑的，人们一般不直接在其内部进行各类生产和生活活动的空间和实体。
