观韬视点 | “行政执法案卷信息”不予公开理由的运用
作者 | 张孝成
责编 | 黄薇
摘要：2019年修订的《政府信息公开条例》第16条第2款将行政执法案卷信息纳入可以不予公开的范围，该款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。本文结合司法判例，分别从“行政执法”和“案卷信息”两个概念界定入手，试图呈现“行政执法案卷信息”不予公开理由的正确打开方式。
一、“行政执法”的范围
中央层面，没有法律法规对“行政执法”作出正式定义。国务院 2004 年《全面推进依法行政实施纲要》规定：“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档”。上述规定对《信息公开条例》第16条“行政执法”的理解具有有限的参考作用，一是行政执法案卷评查的范围不代表行政执法案卷本身的范围，二是对其中“行政执法”应做等内等解释还是等外等解释并不清晰。
地方层面，多部省级政府规章将“行政执法”定义为行政机关作出的，影响公民、法人或者其他组织权利和义务的近乎所有具体行政行为。例如《湖南省行政程序规定》第54条、《江苏省行政程序规定》第39条、《山东省行政程序规定》第56条均规定：“本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为”。
司法实践中，笔者查阅到各地法院已有支持行政处罚、行政强制、行政确认（集体经济组织成员资格）等案卷信息可依据《信息公开条例》第16条不予公开的判例。这些判例说明，法院理解前引省级政府规章对“行政执法”的定义，与《信息公开条例》第16条“行政执法案卷信息”中“行政执法”的内涵基本一致。行政机关在实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等行政执法活动中形成的信息，可以行政执法案卷信息为由不予公开应无疑义。有争议的问题是：
1.行政复议是否属于行政执法
在2019年《信息公开条例》修改前，针对公开复议案卷材料的申请，行政机关一般答复应走案卷查阅程序，不属于《信息公开条例》的调整范围。理由为：《行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条第4项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料、行政告知其应当按照相关法律、法规的规定办理”。
2019年《信息公开条例》修改后，对此类申请，行政机关也可以行政执法案卷为由不予公开。在最高法院（2019）最高法行申 214 号王建芬诉国家发改委一案中，最高法院认可行政复议案卷信息同时属于行政执法案卷信息和应走案卷查阅程序获得的信息，即行政机关可以在“行政执法案卷信息”和“不属于信息公开条例调整范围”两种答复理由中择一适用。该判决认为：“王建芬向国家发展和改革委申请公开‘无锡至张家港高速公路的公路用地图和江苏省土地勘测规划院制作的无锡至张家港高速公路（××）勘测定界图复印件各一份’。根据原审法院查明的事实，国家发展和改革委曾在办理王建芬提起的行政复议案件中调取过上述文件，故涉案信息属行政执法案卷信息，国家发展和改革委不予公开，并无不当。原审法院告知王建芬通过查阅相关行政复议卷宗的途径获取涉案信息，亦无不当”。
笔者建议，《行政复议法》第23条规定的卷宗查阅权利仅限于被申请人提供的材料，如果申请信息涉及复议案卷中的其他材料，行政机关可以属于行政执法案卷信息为由不予公开。
2.申请非诉强制执行是否属于行政执法
《行政诉讼法》第97条规定，相对人不履行行政行为时，行政机关可以申请人民法院进行强制执行。浙江省高级法院（2020）浙行终1404号陈仁娥诉宁波市人民政府行政复议案判决记载，原告申请公开“宁波市自然资源与规划局向鄞州区人民法院申请强制执行的具体证据依据详细材料”。法院认为，被告向法院申请强制执行时所提交的证据依据等详细材料属于人民法院的档案材料，不属于政府信息。因此，行政机关在非诉强制执行程序中制作和保存的信息不仅不属于行政执法案卷信息，也不属于政府信息，不适用政府信息公开条例的规定。
二、“案卷信息”的内涵
一本执法案卷可根据材料来源大体分为行政机关自己制作、收集的信息（如询问笔录、协查函及复函等），相对人主动提供的信息（如许可申请表），以及其他主体主动提交的信息（如处罚案卷中的举报信）。其中，行政机关自己制作、收集的信息无疑属于案卷信息。至于其他主体主动提供的信息，笔者检索到威海中院（2020）鲁10行终142号吕建弟诉威海市自然资源和规划局信息公开案中，法院认为上述信息不属于执法案卷信息。该案原审法院认为：“原告申请的信息系行政许可申请人依相关行政许可之要求自行准备并提交被申请机关，而非由威海市自然资源和规划局在行政执法过程中制作、收集、分析、加工而形成，不属于《政府信息公开条例》第十六条第二款规定的‘行政执法案卷信息’之范畴”。二审法院则认为：“《政府信息公开条例》第十六条规定,行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。本条中的行政执法卷宗信息，应当与本条规定的内部事务信息和过程性信息具有高度类似特征的情况下，才可以不予公开。上诉人以被上诉人申请公开的信息属于行政执法卷宗信息为由全部不予公开，理由不当，本院不予支持”。
该案是笔者检索到的唯一将申请材料单独摘出，认为不属于案卷信息的案件。该案判理是否具有普适性存疑。2019年4月16日司法部负责人就政府信息公开条例修订答记者问中，司法部负责人言道：“考虑到行政机关内部事务信息不具有外部性，对公众的权利义务不产生直接影响,过程性信息处于讨论、研究或者审查过程中，不具有确定性,行政执法案卷信息与当事人、利害关系人之外的其他主体没有直接利害关系,且通常涉及相关主体的商业秘密和个人隐私，《条例》规定，行政机关内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息可以不予公开”。因此，笔者认为，执法案卷信息不予公开的主要考量为该信息与当事人、利害关系人之外的其他主体没有直接利害关系，且通常涉及相关主体的商业秘密和个人隐私。一本执法案卷中，不管行政机关自己制作收集的信息、行政相对人主动提供的信息，还是其他主体主动提交的信息均具有上述特点，均可适用执法案卷信息理由不予公开，不宜进行区分。
三、以“行政执法案卷信息”为由不予公开的例外
1.具有终局性的行政执法决定除外
《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）第6条规定：“行政执法机关要在执法决定作出之日起20个工作日内，向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息，接受社会监督，行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，但法律、行政法规另有规定的除外。”因此，行政机关一般不得仅以属于行政执法案卷信息为由，不予公开具有终局性的行政执法决定。
2.法律法规规章另有规定的除外
根据《信息公开条例》第16条，行政执法案卷信息可以不予公开，但“法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。例如，《信息公开条例》第21条规定，除本条例第20条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息。自然资源部据此制定了《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》（自然资办函〔2019〕1105号）。根据该指引，征地程序中的拟征收土地用途、拟征收土地的位置和范围、征地补偿标准及安置途径、开展土地现状调查的安排等信息就属于依法需要公开的内容，行政机关不得以属于行政征收案卷为由不予公开。
责编简介：黄薇律师是中国政法大学行政诉讼法学博士。黄律师曾在北京市第一中级人民法院从事行政审判工作多年，加入观韬中茂律师事务所以来，黄律师为国务院国资委、北京市市场监督管理局等多家行政事业单位提供优质顾问服务。黄律师兼任北京市西城区律师协会政府法律顾问委员会副秘书长。
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作者简介：张孝成律师是观韬中茂律师事务所金融业务线律师助理，主要从事行政法律业务，包括规范性文件审查论证、政府信息公开、行政复议、行政诉讼等。为北京市市场监督管理局、北京市科学技术委员会等机关提供常年及专项法律顾问服务。
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