银行业金融机构债权人委员会相关法律问题解析
近两三年来，我国金融市场风险频发，信托、债券、基金、保险等各个金融领域均出现了本金无法偿付等违约事件。市场上，各种企业重整、破产清算、投资人维权等信息也伴随着这些金融产品风险事件频频出现。其中，金融机构债权人委员会的相关信息也越来越多。我们发现，以“金融机构债权人委员会”为关键词，在网上可以检索到众多关于某公司金融机构债权人委员会组建筹备会议顺利召开、某公司成立金融机构债权人委员会暨第一次债权人委员会会议圆满闭幕、某公司金融机构债权人委员会成功召开2019年第一次会议等类似报道，报道时间基本在近两年。而律师在给客户提供金融产品风险处置法律服务的过程中，也碰到多起金融机构债权人委员会参与企业债务重组的案例。在多个案例中，客户咨询最多的问题主要有： 金融机构债权人委员会是个什么性质的组织？债权人是否必须加入金融机构债权人委员会？该组织对债权人追偿债务有什么影响？对债务企业有什么作用？金融机构债权人委员会在企业破产重组中处于什么样的角色？该组织主导的企业重整与法院主导的破产重整程序有何区别？那么，本文将结合有关规定以及实践中我们接触到的金融机构债权人委员会案例，对银行业金融机构债权人委员会（以下简称“金融机构债委会”）的相关问题进行介绍厘清。
一、金融机构债委会的产生和发展
2016年初，原中国银行业监督管理委员会（以下简称“原银监会”）在全国银行业监管工作会议上提出全面推行债委会制度，并做了专门部署。2016年7月6日，原银监会发布了《中国银监会办公厅关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函〔2016〕1196号）（以下简称“1196号文”），首次以官方对外文件对金融机构债委会作了规定，即金融机构债委会是“由债务规模较大的困难企业三家以上债权银行业金融机构发起成立的协商性、自律性、临时性组织”。其中，第二条规定，其职责是“依法维护银行业金融机构的合法权益，推动债权银行业金融机构精准发力、分类施策，有效保护金融债权，支持实体经济发展。债委会按照“一企一策”的方针集体研究增贷、稳贷、减贷、重组等措施，有序开展债务重组、资产保全等相关工作，确保银行业金融机构形成合力。”另外，《1196号文》对金融机构债委会开展工作的原则、组成人员、组织架构、运作机制等作了规定。自此，金融机构债委会的设立有了明确制度依据。
据相关资料显示，在原银监会的推动下，到2016年底，全国成立了12836家金融机构债委会，涉及信用金额约14.85万亿元，平均每家11.569亿元。
经过金融机构债委会设立和将近一年的运行经验，原银监会办公厅于2017年5月10日发布《关于进一步做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函〔2017〕802号）（以下简称“802号文”），从突出工作重点、强化主体责任、完善授权制度、稳定信贷支持、加强指导协调、做好沟通报告、加强监管协同、做好司法衔接、强化问责机制、加强信息交流、做好综合服务以及引导舆论宣传十二个方面对做好金融机构债委会的有关工作进行了更加细化规定，进一步完善了金融机构债委会的工作机制。
就各地方而言，目前仅检索到原银监会重庆监管局于2018年6月20日发布并生效的《关于进一步加强银行业金融机构债权人委员会工作的通知》（渝银监办发〔2018〕78号），对重庆银行业金融机构债权人委员会的工作制度、债委会主席单位和成员单位的职责、银行业协会以及银监部门的职责、政银企协作配合机制等方面做了原则规定。
目前，众多大型集团企业的重组工作中已经设立了金融机构债委会，如天津的渤海钢铁集团、江苏的三胞集团、上海的华信集团、山东的华盛江泉集团。
二、金融机构债委会与破产程序中的债权人委员会的区别
《企业破产法》第二节对“债权人委员会”作了较为详细的规定，但是该债权人委员会并非前文提及的金融机构债委会，二者的主要区别如下：
1、设立和运行的法律依据不同
破产程序中的债权人委员会是依据《企业破产法》成立的，其运行需要根据法律的规定进行；而金融机构债委会是依据原银监会发布的《802号文》和《1196号文》的规定设立和运行。
2、法律性质不同
《企业破产法》中的债权人委员会是依据法定程序由债权人会议决定成立的代表机构，服务于债权人会议同时对债务人财产的管理、破产财产的分配进行监督。而金融机构债委会是自发设立的协商性、临时性、自律性的组织，在法律上并无强制力。
3、组成成员不同
《企业破产法》中规定的债权人委员会是由债权人会议选任的债权人代表和一名债务人的职工代表或者工会代表组成。而该债权人代表的性质可能是金融机构，也可能是非金融机构，甚至可能是自然人。
而金融机构债委会是由债务规模较大的困难企业三家以上债权银行业金融机构发起成立的，债务企业的所有债权银行业金融机构和银监会批准设立的其他金融机构或非银监会批准设立的金融机构债权人可申请加入。可以看出金融机构债委会的组成成员中只包含金融机构债权人，而不包含非金融机构和自然人债权人，也不包括债务人方代表。
4、设立程序不同
《企业破产法》中规定的债权人委员会是由债权人会议决定是否设立，如果设立的，还应当经人民法院书面决定认可。债权人会议决定选举和更换债权人委员会成员。
而金融机构债委会，可以由债权银行业金融机构自行发起成立。银行业监督管理机构依法对债权人委员会和金融债务重组等工作进行指导、协调和监督。根据《1196号文》的规定，金融机构债委会原则上由企业所在地的债权银行业金融机构组建；涉及中央企业以及重大复杂的企业集团，可以在总行层面组建金融机构债委会。
5、内设机构要求不同
《企业破产法》并没有对债权人委员会的内设机构作详细规定。
就金融机构债委会而言，原银监会的规定对其内设机构进行了明确规定，金融机构债委会设立主席团，分为主席单位和副主席单位。主席团作为日常议事决策机构，制定金融机构债委会工作规则，负责对金融机构债委会全体会议决议的执行和监督。同时，金融机构债委会设置工作组，并选举工作组组长和副组长，工作组作为金融机构债委会的日常办事机构，负责金融机构债委会在组织、化解、处置债务人债务风险过程中的日常性工作。
6、主要职责不同
《企业破产法》中规定的债权人委员会主要职责为：（1）监督债务人财产的管理和处分；（2）监督破产财产分配；（3）提议召开债权人会议；（4）债权人会议委托的其他职权。而破产程序中，债权人会议行使下列职权：（1）核查债权；（2）申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬；（3）监督管理人；（4）选任和更换债权人委员会成员；（5）决定继续或者停止债务人的营业；（6）通过重整计划；（7）通过和解协议；（8）通过债务人财产的管理方案；（9）通过破产财产的变价方案；（10）通过破产财产的分配方案；（11）人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权。由此可见，破产程序中的债权人委员会职责范围非常广泛，不仅侧重于企业财产管理、处分和监督职责，还可能担负着决策企业经营管理的职责。
根据《1196号文》第二条的规定，金融机构债委会的职责是依法维护银行业金融机构的合法权益，推动债权银行业金融机构精准发力、分类施策，有效保护金融债权，支持实体经济发展。金融机构债委会按照“一企一策”的方针集体研究增贷、稳贷、减贷、重组等措施，有序开展债务重组、资产保全等相关工作，确保银行业金融机构形成合力。由此可见，金融机构债委会的职责侧重于债务重组方面，相较于《企业破产法》中的债权人委员会职责范围更小一些。
7、债务企业的状态不同
《企业破产法》中的债权人委员会针对的企业应该满足以下条件：不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力；或者有明显丧失清偿能力可能。
而金融机构债委会针对的企业是债务规模较大的困难企业，依据《1196号文》和《802号文》的规定，需要进行金融债务重组的，一般应具备以下条件：（1）企业出现较为严重的财务困难或债务危机，预计不能偿还到期金融债务；（2）企业产品或服务有较好的发展前景和市场份额，具有一定重组价值；（3）企业发展符合国家宏观经济政策、产业和金融支持政策；（4）债务企业和债权银行金融机构有债务重组意愿。
三、设立金融机构债委会对债务企业的影响
1、金融机构债委会有助于企业缓解债务危机
根据《1196号文》及《801号文》的相关规定，金融机构债委会要在各银监局的指导下，开展工作。要求各银行业金融机构要做到稳定预期、稳定信贷、稳定支持，一致行动，不得随意停贷、抽贷；可通过必要的、风险可控的收回再贷、调整贷款利息、展期续贷、市场化债转股等方式，最大限度的帮助困难企业实现解困。
实践中，企业设立的金融机构债委会，基本都是在监管部门、当地政府的指导下成立并开展工作。经公开渠道检索，有关报道记载，2018年9月5日，江苏省人民政府牵头召开三胞集团金融债委会成立大会，江苏省政府和南京市政府、金融监管机构、相关金融机构参加会议。另外，2018年8月23日，在北京召开的永泰集团金融机构债委会成立大会暨第一次会议，中国银行保险监督管理委员会、中国人民银行、中国证券监督管理委员会、苏州市政府等有关部门出席会议。另外，据笔者所承办的相关案例可知，当地司法机关也往往会列席金融机构债委会，甚至金融机构债委会相关决议在抄送当地政府部门的同时，还会抄送给当地相关人民法院。
可以看出，监管机构以及政府部门的介入对企业的债权人追偿债权的行为以及金融机构债委会的工作具有一定的指导和协调的作用，同时，鼓励各成员采取必要的、风险可控的收回再贷、调整贷款利息、展期续贷、市场化债转股等方式最大限度地帮助实现企业解困。因此，一定程序上有助于企业缓解债务危机。
但是，由于金融机构债委会属于自发设立的协商性、临时性、自律性的组织，其参与成员仅局限于金融机构债权人，并且其主导部门一般是银行业监管机构和当地政府机关，因此对于不属于主导的监管机构监管的金融机构债权人以及不属于当地政府管辖的债权人来说，可能该类债权人会出于种种原因而考虑拒绝参与金融机构债委会或者拒绝暂缓追偿。
2、金融机构债委会的决议事项对企业的司法重组有一定的影响
根据上文所述，由于金融机构债委会的局限性，不能完全排除债权人采用各种手段追偿的情况。而一旦众多债权人采取司法程序追偿，那么金融机构债委会的重组程序有可能会受阻甚至宣告失败，最终导致企业不得不走破产程序（包括破产重整程序和破产清算程序）。
因此，《1196号文》和《802号文》规定了金融机构债委会重组程序与司法重整程序的衔接问题。《1196号文》第十一条规定，金融机构债委会对债务人实施金融债务重组的，可以采取协议重组和协议并司法重组的方式。另外，《802号文》第八条规定，对采取协议并司法重组方式，需要进入破产重整程序的，金融机构债委会应与管辖法院进行沟通协调，寻求支持，主动参加由有关部门、机构的人员组成的清算组或者向法院推荐破产管理人；必要时，金融机构债委会可以向银监局报告，由银监局进行协调。
因此，从上述规定并结合我们接触的实践案例来说，如企业进入司法重组的，金融机构债委会的决议事项对司法重组有一定的影响，管理人在制定重整方案以及法院在裁定重整方案时，可能会考虑金融机构债委会的有关决议事项。
四、债权人对于是否加入金融机构债委会的考量因素
《1196号文》第五条规定，“债务企业的所有债权银行业金融机构和银监会批准设立的其他金融机构原则上应当参加金融机构债委会；非银监会批准设立的金融机构债权人，也可以加入金融机构债委会。”而《802号文》第九条规定，“符合债委会组建条件的困难企业涉及的所有银行业金融机构均要加入债委会，统一行动。对于不加入债委会、拒不执行债委会决议、拒不履行债务重组方案或者采取其他措施影响债务重组顺利推进的银行业金融机构，造成严重后果的，银监会和银监局可以采取约谈主要负责人、通报批评、责令对有关责任人员给予纪律处分等措施。”据此，对于银行业金融机构来说，如果不加入金融机构债委会，相关责任人可能面临监管机构的约谈或责令纪律处分的后果，金融机构也可能被通报批评。因此，银行业金融机构出于各种考虑，均最终会选择加入金融机构债委会。而对于不属于银行业监管机构监管的金融机构债权人来说，该规定不具有强制性。
结合《1196号文》的规定，债权人如果加入金融机构债委会，其将享有以下权利和义务：
1、加入金融机构债委会的债权人一定程度上享有对企业债务重组安排等重大事项的知情权和决策权
根据《1196号文》第九条的规定，金融机构债委会应当制定议事规则，所有债权金融机构按照议事规则开展活动。重大事项、主要议题由主席单位及副主席单位召开会议共同协商，达成共识后，形成会议纪要。金融机构债委会重大事项的确定，原则上应当同时符合以下条件：一是经占金融债权总金额的三分之二以上比例金融机构债委会成员同意；二是经全体金融机构债委会成员过半数同意。另外，第十一条以及第十二条规定，金融机构债委会可以采取协议重组和协议并司法重组的方式对企业实施金融债务重组，主席单位、副主席单位与企业共同研究，形成金融债务重组初步方案后，由主席单位提交金融机构债委会全体成员大会讨论，按照议事规则进行表决。表决通过后，发送各债权金融机构和债务企业执行。
实践中，金融机构债委会议事规则通常会规定对企业的某些重大债权债务处置事项，特别是债务重组方案，应该由金融机构债委会进行表决。基于此，加入金融机构债委会的债权人一定程度上享有对债务企业重大事项的知情权以及提出讨论事项、参与讨论并进行表决的权利。
2、加入金融机构债委会的各债权人应协同行动、联合维权，有可能导致债权人失去保全、执行债务人财产的最佳时机
虽然上述提到加入金融机构债委会的债权人享有对企业重大事项的知情权以及提出讨论事项、参与讨论并进行表决的权利。但是，根据《1196号文》的规定，金融机构债委会按照“一企一策”的方针集体研究增贷、稳贷、减贷、重组等措施，有序开展债务重组、资产保全等相关工作。另外，规定各债权银行业金融机构应当一致行动，切实做到稳定预期、稳定信贷、稳定支持，不得随意停贷、抽贷。同时，如加入金融机构债委会的，会要求其签署《债权人协议》，并明确《债权人协议》是金融机构债委会有约束力的法律文件，签署主体应遵守《债权人协议》的约定。
实践中，《债权人协议》一般会明确限制债权人追偿债权的方式等，如要求各债权银行业金融机构一致行动，联合维权，签署债权人协议的各方不得单方面或联合其他方与债务人或债权人就债权达成处债权人协议允许以外的任何协议，且不得在协议生效后单独或联合其他方采取查封、冻结、扣押等强制措施或提起诉讼、破产等。因此，对加入金融机构债委会的债权人而言，对其追偿债权的方式以及权利有较大限制，最终有可能导致债权人失去保全、执行债务人财产的最佳时机。
3、金融机构债委会成员违反《债权人协议》的，可能需要承担合同责任或/和其他非合同的责任
《1196号文》第八条规定，金融机构债委会成员应当签署《债权人协议》，《债权人协议》是金融机构债委会有约束力的法律文件，协议内容包括但不限于以下事项：债委会组织架构、议事规则、权利义务及共同约定、相关费用等。《1196号文》并没有明确规定，如金融机构债委会成员违反《债权人协议》需要承担的责任。
实践中，《债权人协议》通常会设定违约条款，但是就我们目前接触过的《债权人协议》而言，关于违约条款并不明确，仅规定各成员如违反的，金融机构债委会将报告给相关的监管机构等部门。但是由于该协议属于各债权人意思自治的体现，因此不排除其他债权人追究其违约责任的可能。
另外，根据《802号文》第九条规定，对于拒不执行债委会决议、拒不履行债务重组方案或者采取其他措施影响债务重组顺利推进的银行业金融机构，造成严重后果的，相关责任人可能面临监管机构的约谈或责令纪律处分的后果，金融机构也可能被通报批评。而实践中，很多金融机构债委会的主导机构除了银行业监管机构，还可能包含人民银行、证券监管机构、地方政府等，因此即使是非银行业金融机构，也可能面临相应监管机构的压力。
综上，对于银行业金融机构来说，应当选择加入金融机构债委会。而对于不属于银行业监管机构监管的金融机构债权人来说，是否加入金融机构债委会，应结合各种情况综合考量，从而实现自身利益最大化与社会责任的平衡。
本文仅为我们对相关法律法规的一般解读，不能作为正式法律意见和建议，如果您有特定的问题，请与观韬中茂律师事务所联系咨询事宜。
作者简介：王敏律师是观韬中茂北京办公室金融业务线合伙人，主要执业领域包括：信托、银行、保险资金运用等资产管理法律业务、不良资产收购及处置、公司投融资业务、PPP项目法律服务等。
作者简介：向姣律师是观韬中茂北京办公室金融业务线律师，业务领域包括：信托、银行、保险资金运用等金融资产管理法律业务、不良资产收购及处置、公司投融资业务等法律服务。
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