政府划拨土地使用权建设人才公寓所涉相关问题探析
近年来，各级地方政府为吸引聚集各类人才，提供城市竞争力，纷纷出台各类人才创新创业、安家落户、住房保障等优惠扶持政策。其中，“人才公寓”成为地方人民政府青睐的扶持政策之一。结合各地方法规及规范性文件规定，人才公寓一般包括人才在租住满一定年限后可按照相应市场价格购买的产权型人才公寓，与按照相应市场租金比例仅提供给人才租赁居住的租赁型人才公寓。
人才公寓的建设需要使用国有建设用地，基于人才公寓居住性的功能要求，建设人才公寓的土地用途一般应为住宅用地。如选择出让方式取得住宅用地使用权，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条第一款：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”的规定，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。商品住宅用地使用权出让程序导致的受让主体的不确定性与人才公寓开发事先规划、定向供应的设计初衷不符；此外，出让商品住宅用地使用权市场价格的高企也有违政府财政预算“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”（注：《预算法》第十二条）。
有鉴于此，人才公寓的建设可否使用无偿或仅支付补偿、安置等费用即可取得（注：《城市房地产管理法》第二十三条）的划拨土地就成为各级地方政府决策研讨的课题之一。本文试就划拨土地使用权建设人才公寓涉及的合法性问题及其限制条件进行分析，以期对地方人民政府依法合规建设使用人才公寓、合理利用划拨土地使用权提供决策参考：
一、划拨土地使用权建设人才公寓的合法性分析
《土地管理法》（2004年修正）第五十四条规定了划拨用地的适用范围，即：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”，在此基础上，《城市房地产管理法》（2009年修正）第二十四条增加了“确属必需的”的前提条件，即：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：……”。根据前述规定，在符合相应建设用地范围，且确属必须的情况下，县级以上人民政府依法有权批准向建设单位无偿划拨建设用地使用权。
如前所述，建设人才公寓的土地用途一般应为住宅用地，关于划拨住宅用地，《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）第(十)项“非营利性社会福利设施用地”项下包含“福利性住宅”。此外，关于“福利性住宅”，四川省国土资源厅《关于实施<划拨用地目录>及补充说明的通知》（川国土资函〔2002〕123 号）第四条规定：“不以营利目的的非货币安置的拆迁安置用房，经济适用房等政策性、福利性住宅项目用地，可采取划拨方式供地。”
根据上述规定，笔者认为，鉴于相关法律法规并未明确对“福利性住宅”的含义、范围进行界定，如在地方人民政府房产管理部门将人才公寓纳入地方保障性住房范畴并轨进行管理、同时出具非营利性福利性住房证明文件，且该用地确用于建设不以营利性为目的的、人才保障福利的人才公寓的前提下，县级以上人民政府依法批准划拨住宅用地进行人才公寓建设符合上述相关法律法规的规定。
二、产权型人才公寓与租赁型人才公寓是否均可利用划拨住宅用地进行建设？
根据上述分析，划拨用地的使用有其法定范围，并具有典型的非营利性、政策性、福利性等公益属性。如在划拨用地上建设产权型人才公寓，并规定人才在满一定年限后可按照相应市场价格购买，则可能涉嫌扩大福利性住房的范围，人才按照相应市场价格购买亦不符合划拨用地非营利性的属性，同时，入住人才公寓的人才应不属于《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）面向的“城市低收入住房困难家庭”，地方人民政府不应参照经济适用住房购买满5年可上市转让的规定在划拨用地上建设产权型人才公寓。另根据《城市房地产管理法》第四十条第一款：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”之规定，如政府在划拨用地上建设人才公寓之初即规定人才在一定年限后可按照相应市场价格购买，则涉嫌倒置行政决策法定程序，并涉嫌以人才公寓名义取得划拨土地使用权变相进行商品房开发。
而根据《城市房地产管理法》第五十六条：“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。”法律并未禁止以非营利性租赁为使用目的的划拨用地上建成房屋的出租。
另经笔者查阅地方各级人民政府涉及人才公寓的相关规定，暂未找见明确规定产权型人才公寓可使用划拨住宅用地的例证。如《青岛市人才公寓建设和使用管理规定(试行)》即通过：“(一）租赁型人才公寓参照公共租赁住房政策，采取划拨方式供地。（二）产权型人才公寓参照限价商品住房政策，采取‘定房价、定供应对象、定建设标准和套型面积’，以出让方式供地”的规定，针对产权型人才公寓与租赁型人才公寓分别规定了不同的供地方式。
因此，笔者认为，产权型人才公寓不应在划拨用地上开发建设，而应使用商品住宅用地进行开发建设，划拨用地上建设的人才公寓应限定在非营利性租赁型人才公寓的范围内。
三、相关建议
综上所述，笔者就地方人民政府划拨国有建设用地建设人才公寓事宜，提出相关建议如下：
1、虽县级以上人民政府依法有权批准向建设单位无偿划拨建设用地使用权，但鉴于《城市房地产管理法》第二十四条明确规定了“确属必需的”的前提条件，建议政府在批准划拨用地前应协调相关部门对建设人才公寓的合理性、必要性进行充分论证，以确保政府行政决策合法合规的同时又属合理必需。
2、建议政府在制定有关人才公寓政策时，应分别针对产权型人才公寓与租赁型人才公寓不同的操作模式选择不同的供地方式，以避免突破国家对划拨用地规定的使用限制。
3、结合《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）所倡导的“培育和发展住房租赁市场”的文件精神，笔者认为，地方人民政府推行人才公寓优惠扶持政策过程中，应增大租赁型人才公寓的比例，适量供应产权型人才公寓，以期在控制政府财政支出的基础上实现汇聚人才的政策初衷。
本文仅为我们对相关法律、法规及政策的一般解读，不能作为正式的法律意见和建议，如果您有特定的问题，请与观韬中茂律师事务所联系咨询事宜。
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