观韬视点 | 关于《微短剧发展管理办法（征求意见稿）》的意见

作者：李洪江 肖媛月

2026年6月24日，国家广播电视总局组织起草的《微短剧发展管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见。作为我国首部针对微短剧的专门部门规章，文件构建了从创作备案、内容审核到播出监管的全链条制度框架，标志着微短剧行业结束粗放发展阶段，正式步入法治化、规范化治理的新阶段。然而，微短剧产业具有形态迭代迅速、传播范围广泛、商业模式多元等鲜明特征，制度供给能否与产业实践精准衔接，直接关乎监管效能与市场活力的平衡。本文拟立足产业实践与制度设计的互动关系，从行政规制与市场自治的视角，对《征求意见稿》的制度设计进行检视，在肯定其差异化监管、全链条治理等立法进步的基础上，重点就定义边界模糊、分类标准缺失、备案程序弹性过大及播出调控干预市场等核心问题展开分析，并提出具有可操作性的完善建议，以期为规章的最终出台提供参考。

一、微短剧的界分

《征求意见稿》第二条规定，本办法所称微短剧，是指单集时长少于二十分钟，主题主线明确、故事情节连续完整、人物角色突出的剧集。在中华人民共和国境内，通过互联网站、互联网应用程序和分发平台、广播电视频道和专区、互联网电视、交互式网络电视（IPTV）、有线电视等播出渠道，以电视机、手机、平板、电脑、公共电子屏、智能（可穿戴）和车载设备等为接收终端，面向公众播出的微短剧，适用本办法。

（一）亮点

本条明确了微短剧的形式与实质认定标准，通过复合定义模式终结了此前微短剧边界模糊、认定标准不一的行业困境，将分类审核的实践经验上升为稳定的制度规则，既明确了微短剧独立的剧集属性，也为全链条监管筑牢了适用前提；同时，适用范围突破了单一网络传播场景，横向覆盖线上平台与传统广电渠道，纵向延伸至各类智能接收终端，构建起无死角的监管框架，精准契合视听内容多终端、多场景传播的产业现实。

（二）存在的问题

1. 时长标准缺乏弹性

本条将“单集时长少于二十分钟”作为微短剧的形式要件，但视听内容的形态差异并不因一分钟的时长而发生本质变化。一部单集19分50秒的作品与一部单集20分10秒的作品，在叙事结构、制作模式、传播方式及社会风险程度上并无实质区别，却可能因后者被排除在“微短剧”之外而落入传统影视剧更高门槛的管理体系，或反之形成监管真空。

此外，本条仅限定“单集时长”，却未明确该时长标准与“总集数”“总时长”之间的联动关系。在刷抖音时代，若一部作品仅有一集、时长19分钟，与另一部100集、每集2分钟的作品，在监管强度上是否应当等同适用，条文未予回应。

2. “剧集”概念模糊

“剧集”并非法律概念，而是行业习惯用语，在立法层面缺乏明确的内涵与外延界定。

3. 实质要件主观化、描述化，缺乏客观可操作的判断标准

“主题主线明确、故事情节连续完整、人物角色突出”三项实质要件均为价值判断型表述。不同审核主体、不同平台、不同地区对“明确”“连续完整”“突出”的理解均可能存在差异，导致合规边界高度不确定。

同时，品牌故事化广告、综艺节目的剧情化片段、教育情景片等亦可能符合上述描述。若仅依此三项标准，极易导致微短剧与纪录片、广告、综艺、教育内容等发生类型交叉，造成监管重叠或制度套利。

4. 空间效力表述对微短剧“出海”的挑战

本条第二款以“在中华人民共和国境内……播出”作为空间效力连结点，但未明确“境内播出”是否包括境外服务器向境内用户传播，或境内制作、境外平台播出等情形。当前微短剧“出海”已成为产业重要趋势，若制作主体在境内、传播面向海外用户，是否仍适用该办法亟需回应。

（三）完善建议

1.建立时长弹性区间

建议将“单集时长少于二十分钟”修改为“单集时长一般在二十分钟左右”。同时，可在配套细则中明确，单集时长超过二十分钟但具有微短剧实质特征、总时长较短的，可参照适用本办法。

2.放弃或明确“剧集”概念

建议将“剧集”改为法律上已有明确界定的“视听作品”，并在定义中明确“包括单集、多集、单元剧、系列剧等不同叙事结构”。

3.建立“正面概括+反面排除”的双层界定机制

建议将“主题主线明确、故事情节连续完整、人物角色突出”修改为“以虚构的人物关系和情节发展为核心内容、具有相对固定的角色设置和连续或系列叙事结构”，同时新增反面排除条款，限定“微短剧”范围。

4.明确效力的连结点，回应跨境实践需求

建议在适用范围中增加：“在中华人民共和国境内制作，通过互联网向境外用户提供的微短剧，其内容审核与备案参照适用本办法；在境外制作但通过境内平台向境内用户提供的微短剧，由该境内平台承担备案与审核义务；面向海外用户、未在境内传播的外向型微短剧，不适用本办法的备案与许可制度，但应当遵守目标国家或地区的法律法规。”以此明确出海微短剧与引进微短剧的责任主体，避免空间效力模糊导致的监管困境。

（四）建议文本

第二条 本办法所称微短剧，是指单集时长一般在二十分钟左右，以虚构的人物关系和情节发展为核心内容，具有相对固定的角色设置和连续或系列叙事结构的网络视听节目，包括单集、多集、单元剧、系列剧等不同叙事结构。

单集时长超过二十分钟但具有微短剧实质特征、总时长较短的，可参照适用本办法。

下列内容不属于本办法所称微短剧，不适用本办法：

（一）以真实事件、真实人物为主要表现对象的新闻、纪录片、纪实短片等纪实类视听节目；

（二）以商品或服务推介、品牌形象展示为主要目的的商业广告、宣传片；

（三）以娱乐、游戏、竞技、访谈、才艺展示等为主要形式的综艺节目及其片段；

（四）以知识传授、技能培训、科普教育为主要目的的教育类情景内容；

（五）个人生活记录、Vlog、随手拍等非制作性内容；

（六）其他依法由专门管理制度调整的视听节目。

二、分类管理制度与配套规则缺失

《征求意见稿》第五条规定，微短剧按照投资额度、题材等分为一类微短剧、二类微短剧和三类微短剧，分类实行备案公示和发行许可制度。

一类微短剧是指投资额度较大或者主要剧情涉及政治、军事、外交、国家安全、统战、民族、宗教、司法、公安等内容的特殊题材（以下简称特殊题材）的微短剧。二类微短剧是指投资额度相对不大且为一般题材的微短剧。三类微短剧是指投资额度较低且为一般题材的微短剧。分类标准由国务院广播电视主管部门制定，并结合行业发展实际情况适时调整。

（一）亮点

本条延续了先前出台有关文件中关于微短剧分类分级监管的框架基础，将投资额度与题材敏感程度作为分类核心，体现了风险导向与差异化治理的监管理念。通过一类、二类、三类的层级划分，为后续适用差异化的备案、审查与播出程序提供了制度接口，避免了一刀切式监管；同时授权国务院广播电视主管部门制定具体分类标准并适时调整，为制度预留了弹性空间，能够回应产业快速发展带来的形态变化。

（二）存在的问题

1. 投资额度标准暂不明确

产业实践中，微短剧成本波动极大（从几万元到上千万元不等），且成本构成复杂（是否含流量宣发成本、演员片酬、后期制作费用等），条文中未确定投资额度是否包含宣发成本等费用。

同时，在本征求意见稿之前，主管部门已发布了两套并行的投资额度标准，但《征求意见稿》未在制度层面予以衔接。2026年1月1日起施行的《关于调整微短剧分类分层标准的通知》将真人微短剧划分为“300万元以上、100万元（含）—300万元、不足100万元”三档；而2026年6月25日发布的《管理提示（AI微短剧分类分层标准）》将AI微短剧划分为“80万元及以上、30万元（含）—80万元、不足30万元”三档，门槛约为真人标准的四分之一至三分之一。但《征求意见稿》未在条文中明确分类标准是否需要区分真人微短剧、人工智能辅助制作微短剧及混合形态，亦未明确混合形态（如真人表演+AI场景生成）应适用何种标准。若统一适用真人标准，大量AI微短剧将被归入“三类”而导致监管强度不足；若统一适用AI标准，则真人微短剧的投资额度将被系统性低估，实质上抬升其监管层级。

2. 配套规则体系失衡

目前公开的配套规则中，仅有《管理提示（AI微短剧分类分层标准）》对AI微短剧进行了分类规范，但对于产业实践中占据绝对主流的真人微短剧以及真人+AI辅助制作（如AI换脸、AI配音、AI场景生成等混合形态）微短剧，尚未出台明确的分类标准、备案细则与技术规范。这种配套规则的结构性缺失，导致大量微短剧在申报时无法准确归类，也增加了审核机关的裁量难度。

3. 分类标准动态调整缺乏程序约束

本条授权主管部门“结合行业发展实际情况适时调整”分类标准，但未明确调整的触发条件、程序要求（如是否需要征求意见、公示、听证）以及过渡期安排。产业实践中，投资额度随市场变化波动频繁（如演员片酬下降、技术成本变化），若标准调整过于随意或频繁，将严重影响产业主体的长期规划与投资决策。

（三）完善建议

1. 在办法中明确投资额度的基准区间与计算口径

建议在第五条中界定“投资额度”的计算口径（如仅指制作成本，不含宣发、流量推广费用）。

2. 建立真人微短剧及混合形态配套规则的同步制定机制

建议在办法中增加条款，明确“国务院广播电视主管部门应当在本办法施行之日起六个月内，制定并公布真人微短剧、真人+人工智能辅助制作微短剧的分类标准、备案细则与技术规范，确保各类形态微短剧均有明确的合规指引”。

3. 建立分类标准调整的专家论证与公示程序

建议增加规定：“分类标准的调整，应当组织行业专家、制作机构、播出平台代表进行论证，并向社会公示，公示期不少于三十日。新标准公布后，应当设置不少于九十日的过渡期，保障已立项项目的合规预期。”

（四）建议文本

第五条 微短剧按照投资额度、题材等分为一类微短剧、二类微短剧和三类微短剧，分类实行备案公示和发行许可制度。

一类微短剧是指投资额度较大或者主要剧情涉及政治、军事、外交、国家安全、统战、民族、宗教、司法、公安等内容的特殊题材（以下简称特殊题材）的微短剧。

二类微短剧是指投资额度相对不大且为一般题材的微短剧。

三类微短剧是指投资额度较低且为一般题材的微短剧。

前款所称投资额度，是指微短剧的制作成本，包括剧本创作、拍摄制作、后期剪辑、演员片酬、场地租赁、设备使用等直接成本，不包括流量推广、宣发营销、平台分账等间接成本。

分类标准由国务院广播电视主管部门制定并向社会公布。国务院广播电视主管部门应当结合行业发展实际情况适时调整，但调整前应当组织专家论证并向社会公示，公示期不少于三十日，且应当设置不少于九十日的过渡期。

国务院广播电视主管部门应当在本办法施行之日起六个月内，制定并公布真人微短剧、真人结合人工智能技术制作微短剧的分类标准、备案细则与技术规范。

三、二类微短剧备案公示制度的“参照适用”模糊性

《征求意见稿》第十二条规定，对一类微短剧的拍摄制作实行备案公示制度，对二类微短剧的拍摄制作可以参照适用一类微短剧的备案公示制度。制作机构拍摄制作一类微短剧之前应当向省、自治区、直辖市以上人民政府广播电视主管部门申请备案公示。

《征求意见稿》第十三条还规定，省级人民政府广播电视主管部门可以参照本办法实施本行政区域内二类微短剧的备案公示，制定实施细则。

（一）亮点

本条赋予省级广播电视主管部门一定的管理自主权，允许其结合本地区微短剧产业发展实际、行政资源禀赋和监管能力，灵活制定二类微短剧的备案公示规则。这一设计体现了“分类管理、分级负责”的治理思路，为地方探索创新预留了空间。

（二）存在的问题

“可以参照”在法律规范性质上属于授权性规则，而非强制性义务规范，其实质是赋予省级主管部门自主决定“是否适用”的裁量空间。实践中极易走向两种极端，产业集聚省份为吸引市场主体、打造产业高地，可能全面豁免二类微短剧的备案要求，形成监管真空；监管取向偏审慎的地区则可能将二类微短剧完全参照一类标准执行，实质性抬高中小制作项目的准入门槛。

同时，微短剧依托互联网传播，天然具有无地域边界的全网传播特征，一部作品可同步覆盖全国各平台与终端。若不同省份对二类微短剧的备案要求宽严不一，可能引发制作机构通过迁移注册地址、异地立项等方式规避监管要求的行为，也可能会导致播出平台需适配不同省份的备案规则、核验多套合规文件，大幅增加全行业的重复合规成本，降低产业运转效率。

（三）完善建议

1. 将“可以参照”调整为“应当参照”，并设定底线标准

2. 建议建立备案跨省互认机制

（四）建议文本

《征求意见稿》第十二条 对一类微短剧的拍摄制作实行备案公示制度，对二类微短剧的拍摄制作应当参照适用一类微短剧的备案公示制度。制作机构拍摄制作一类微短剧之前应当向省、自治区、直辖市以上人民政府广播电视主管部门申请备案公示。

《征求意见稿》第十三条 省、自治区、直辖市人民政府广播电视主管部门应当参照本办法实施本行政区域内二类微短剧的备案公示，制定实施细则。

经一省备案公示的二类微短剧，其他省份播出单位应当予以认可，不得要求重复备案。

四、播出比例宏观调控与市场机制的协调

《征求意见稿》第三十条规定，国务院广播电视主管部门对播出微短剧的比例、时机、时段、重点推荐等进行宏观调控。

（一）亮点

本条体现了主管部门对微短剧播出秩序和内容导向的宏观把控能力，为重大主题宣传、重点推荐剧目、优秀文化内容提供了制度接口；有助于防止低俗、同质化内容过度挤占公共传播资源，保障主流价值内容的传播空间，引导形成健康向上的行业生态。

（二）存在的问题

1. “比例”调控直接干预市场选择，与平台用户偏好错位

产业实践中，各平台用户偏好差异显著。抖音、快手以竖屏、快节奏、强情绪的微短剧为主；B站用户偏好剧情化、精品化内容；爱优腾芒则侧重横屏、高制作成本的微短剧。行政强制规定“播出比例”（如要求某类微短剧必须占30%）将扭曲平台基于用户需求的算法推荐和内容供给，可能导致用户体验下降、用户流失，反而不利于微短剧产业的健康发展。

2. 与“鼓励创新”“公平竞争”的立法目的存在张力

本办法第一条明确立法目的为“繁荣微短剧、壮大新大众文艺、推动健康发展”，第六条明确“鼓励艺术表达、传播方式、新技术应用、商业模式等创新”。但“比例、时机、时段”的行政指令式调控，实质上赋予了主管部门对平台内容编排的直接干预权，可能抑制平台基于市场竞争的内容创新动力，与“鼓励创新”“公平竞争”的立法目的形成内在张力。

3. “时机、时段”等表述过于宽泛，缺乏可预期性

“时机”（如是否指重大节假日、重大事件期间）、“时段”（如是否指黄金时段、深夜时段）的概念高度模糊。同时，“时段”对各平台的重要性亦不相同，例如，短视频平台是全天候碎片化传播，不受传统“黄金时段”的限制。这种模糊性将导致平台合规成本增加，且可能因理解差异引发执法争议。

4.“重点推荐”可能导致行政权力直接介入平台商业运营

“重点推荐”实质上是用行政权力直接干预平台的内容分发与流量分配。在产业实践中，推荐位次、曝光量级、算法权重属于平台基于用户偏好、内容质量与商业策略自主经营的核心范畴。主管部门直接规定“重点推荐”，不仅与平台作为市场主体的经营自主权产生冲突，更可能因缺乏公开透明的评定标准（如播放量、口碑、社会效益、艺术质量等量化指标）而演变为行政自由裁量，损害市场公平竞争。事实上，主管部门完全可以通过评优评奖、资金扶持、行业通报等事后激励方式引导优质内容传播，无需再保留“重点推荐”这一前置性干预手段。

（三）建议文本

第三十条 国务院广播电视主管部门应当引导优化微短剧内容结构，在重大主题宣传、重要节假日等特殊时段，对播出微短剧的题材分布、内容导向等进行宏观调控。对社会效益突出的优质微短剧，鼓励播出单位优先排播。

前款所称宏观调控措施，应当通过规范性文件形式公开发布，明确调控的适用范围、期限、标准及退出条件。播出单位因市场原因确需调整播出安排的，可以向国务院广播电视主管部门申请豁免。