观韬视点│数字时代金融监管转型的行政法回应——原则调适与路径构建

作者：麻侃

摘要：金融科技快速发展冲击传统金融监管范式，监管数字化转型中规制敏捷性与法的安定性之间的张力凸显，成为数字金融法治建设的核心难题。本文以行政法基本原则为规范分析框架，聚焦监管沙盒、穿透式监管两大核心工具展开研究。研究发现：监管沙盒因缺乏高位阶法律授权，存在合法性困境；穿透式监管在穿透识别风险的同时，易侵犯市场主体经营自由与数据权利，需在风险防控与权利保障间寻求平衡。行政法基本原则可通过过程合法性控制、适应性管理、技术性嵌入三条路径实现创造性调适，进而以适应性立法完善授权依据、原则导向监管平衡灵活与法治、强化司法审查约束监管裁量权等机制，构建既包容金融科技创新、又充分保障市场主体与消费者权利的数字金融法治体系。

关键词：金融科技监管；行政法基本原则；监管沙盒；穿透式监管；数字法治

金融科技的迅猛发展催生去中心化、算法驱动的新型金融业态，深刻挑战以机构监管、事前审批为核心的传统监管体系。以区块链、人工智能为代表的技术创新不仅改变金融服务的提供方式，更从根本上重构风险的生成、传导与控制机制。传统的“命令一控制”型监管在面对快速迭代、风险隐匿的金融创新时已显得力不从心，监管机构开始积极探索监管沙盒、穿透式监管等新型监管工具，力图在鼓励金融创新与守住风险底线之间实现动态平衡[1]。然而，这些监管创新实践也引发一系列法治层面的思考：实验性规制是否僭越法律保留原则？算法决策如何保障程序公正？数据穿透的边界何在？[2]这些问题的背后，实际上是两种价值之间的张力——数字时代要求监管具备快速响应能力（规制敏捷性），而传统法律制度则强调法律秩序的稳定性和可预期性（法律安定性）。本文从行政法基本原则的视角出发，分析金融监管数字化转型中的法治挑战，探索原则调适的可能路径，并为构建数字金融法治体系提出具体建议。

一、行政法基本原则在数字监管中的适用挑战

（一）监管沙盒：实验性规制的授权与程序短板

监管沙盒作为一种安全空间内的监管实验机制，其核心在于为符合条件的金融科技创新提供一个真实但受限的市场测试环境，允许其在部分监管要求上获得豁免或宽松对待。这一机制旨在通过“试点一观察一调整”的闭环，实现激励创新与防控风险之间的动态平衡[3]。

在依法行政原则层面，监管沙盒面临合法性张力。我国现有的监管沙盒试点主要由中国人民银行等监管机构通过部门通知、指导意见等规范性文件推动。当沙盒允许测试企业暂不适用某些现行法律规范时，一个根本性问题是：这种豁免的授权依据何在？根据严格的法律保留原则，涉及市场主体权利义务创设、限制或豁免的事项，应由法律或行政法规规定。监管沙盒的豁免机制，实质上构成对一般性法律义务的临时性排除，其合法性若仅建立在监管机构的政策性文件基础上，则与依法行政的基本要求存在冲突[4]。

在程序正当原则层面，监管沙盒运行面临多重挑战：第一，准入程序的透明度与公平性存疑。沙盒的准入标准通常包含创新性、普惠性、风险可控等较为抽象的原则性要求，其具体解释与裁量空间较大。评审过程的内部性、不公开性，导致被拒绝准入的企业难以知晓详细理由并进行有效申诉。第二，测试过程中的程序保障薄弱。对于在测试中被要求退出或整改的企业，其听证、陈述与申辩的权利往往缺乏明确的制度化渠道。第三，作为测试参与者的消费者，其程序权利与实质保护亦面临潜在风险。虽然地方试点要求设置消费者保护机制，但消费者在“知情一同意”环节可能面临信息不对称，其同意的真实性与有效性仍有待审慎评估。程序正当性的缺失，可能导致沙盒从创新试验场异化为权利模糊地带。

（二）穿透式监管：数据权力与权利保护的平衡难题

穿透式监管旨在透过复杂的金融产品结构与交易链条，识别最终的资金来源、投向和实际权利义务承担者，从而抓住业务本质与风险源头。其实施高度依赖对海量、多层数据的获取、整合与分析。

比例原则对穿透的“度”提出严峻考验。为实现看清本质这一正当目的，监管机构采取的数据全面收集、持续监控、关联分析等方式，是否都符合适当性、必要性和均衡性？具体而言：在监管范围上，穿透式监管是否应当无限延伸、无所不包？例如，对于股权结构极其复杂或涉及大量非标资产的业务，穿透监管是否应设定合理边界，还是应当追求理论上的完全穿透？无节制的全域穿透可能导致监管资源的过度消耗和监管注意力的分散。在监管深度上，是否所有层级的穿透都是风险防控所必需的？有时过度追溯最终受益人可能触及与风险关联度不高的个人隐私领域。在监管方式上，持续实时的数据报送和监控，对企业造成的合规负担以及其对监管效能提升带来的收益是否成比例？

此外，穿透式监管与商业秘密、个人信息保护的权益边界日益模糊，其法律依据的充分性面临严峻挑战。一方面，金融机构的经营策略、风控模型、客户结构等信息属于核心商业秘密。穿透式监管要求披露交易全链条信息，不可避免地会触及甚至不当泄露核心商业秘密。《中华人民共和国反洗钱法》《中华人民共和国证券法》等法律虽赋予监管机构一定的调查取证权，但其范围与程序是否足以涵盖和规范当前为穿透日的而进行的大规模、常态化数据采集行为，法律规定尚不够明确。另一方面，穿透识别最终投资者与融资者的主体身份，必然涉及对海量个人金融信息的处理。尽管《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）为公权力机关处理个人信息设立了专章规定，要求遵循合法、正当、必要和诚信原则，并履行告知义务（除法定豁免情形外），但在穿透式监管实践中，如何落实向被穿透的最终个人主体的告知，以及如何在履行法定职责的必要限度内处理个人信息，仍缺乏更为细化的操作规则与有效的制衡机制。

通过对监管沙盒与穿透式监管这两项核心实践的检视，可以清晰地看到当前金融监管数字化转型中存在的根本矛盾，即数字时代所迫切要求的“规制敏捷性”与传统法律制度所珍视的“法律安定性”之间的内在紧张。规制敏捷性要求规则快速迭代、手段灵活弹性、决策基于实时数据；而法的安定性则要求权力来源清晰、程序规范可预期、权力边界固定。

二、原则调适：行政法基本原则的数字时代诠释

面对金融监管数字化转型所带来的深刻张力，应积极激活行政法基本原则的内在生命力，提升其时代适应性。通过对其核心内涵进行符合数字时代特征的调适与重构，这些原则完全能够转化为指引数字化转型健康前行的准则。

（一）依法行政原则：从形式合法性向过程合法性拓展

在技术爆炸式创新、立法周期相对滞后的客观条件下，要求每一项监管实验都具备严格的法律条文授权，可能不切实际且会扼杀必要的政策探索[5]。此时，合法性基础的构建应超越对静态依据的单纯依赖，转而强化决策过程的正当性，以过程合法性补强乃至在一定条件下部分替代形式合法性[6]。这意味着，监管沙盒不应仅仅被视为一项行政管理工具，而可被重新诠释为一种实验立法或协商立法的动态过程。其合法性来源于制度设计本身是否嵌入了充分的程序性保障：沙盒的测试规则应通过公开征求意见、专家论证等方式形成；测试过程的全程关键信息应予公开；测试评估应基于明确、透明的标准，并由多元主体参与评议。通过将监管创新置于一个公开、参与、商谈和问责的持续性程序框架之中，即使其上位法依据相对概括，也能因其过程的合理性、开放与可问责性而获得实质上的正当性认可。

（二）比例原则：从静态判断转向适应性管理

在金融科技风险具有高度不确定性和可变性的场景下，要求监管者在介入之初就精准判断何为损害最小的必要措施，往往难以实现。因此，比例原则的审查标准应具备一定的动态性与实验性空间[7]。这实质上是一种适应性管理的路径：监管者可以基于初步风险评估，采取一种当前最有可能符合比例要求的干预措施，但同时必须建立持续的监测、评估与反馈机制。

在措施实施后，监管者有义务持续收集数据，评估措施的实际效果与成本，并据此进行迭代调整。这一动态调整过程的关键法律约束，在于必须严格履行持续性的说明理由义务。每一次调整，都必须公开其所依据的证据、考量的因素以及对比例性原则的重新权衡逻辑。由此，比例原则从一个事前的、一次性的审查标准，演变为一个贯穿监管行为全周期的、持续性的理性证成要求。

（三）程序正当原则：实现技术性嵌入

面对算法决策与实时交互对传统程序的挑战，不能仅仅呼吁回归人工流程，而应主动将正当程序的核心要求转化并嵌入监管科技的系统设计之中。第一，推动算法可解释性成为法定义务。要求用于风险预警、合规监测的监管算法，在保障核心安全的前提下，其决策逻辑应具备可解释性和可审查性，既面向监管机构内部，也在特定条件下对受影响的市场主体开放。第二，构建人机协同的决策与复核机制。自动化决策不应是终点，必须为受监管决策影响的市场主体保留提出异议、申请人工复核的畅通渠道。系统设计应预留人工介入接口，确保技术效率提升不剥夺市场主体的申诉权。第三，革新告知与参与的形式。通过数字平台，实现监管要求、政策征询的精准推送与反馈的便捷收集，使程序参与更及时、更广泛。通过将“告知—听证—说明理由”等程序价值转化为技术系统的内在规则，程序正当原则得以在数字环境中获得新的生命力。

三、路径展望：构建融合数字法治的金融规制体系

在前述对行政法基本原则进行创造性调适的基础上，金融监管的数字化转型不能停留于工具创新与原则重释，最终必须落脚于一套稳定、可预期且具有韧性的制度体系。

（一）立法层面：确立适应性立法框架

建议在基础性、综合性的金融法律立法工作中，将鼓励安全创新确立为基本原则，并授予监管机构在特定条件下采取实验性规制措施的概率性授权[8]。此类授权条款应同时规定行使该职权的核心程序要求，以实现赋权与控权的平衡。同时，加快完善金融数据治理的专门法律规则。例如，在《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《个人信息保护法》构成的顶层框架下，可通过金融监管条例或部门规章，精细划定监管数据获取权的范围、程序与限度，并明确与之对应的金融机构数据报送义务与个人金融信息保护要求。特别是，应进一步明确监管必要与最小必要原则在金融监管数据调用中的具体适用标准，建立数据分级分类授权使用机制。

（二）执法层面：构建原则导向、规则辅助的混合规制模式

监管应以技术中立、功能监管等核心原则为基准，专注于评判金融活动的经济实质与风险本质，而非其外在的技术形态。在此基础上，将相对成熟、稳定的监管规则与合规要求，通过标准化、结构化的方式，转化为机器可读、可执行的数据模型与算法规则体系，内嵌至金融机构的业务系统与监管机构的监测平台之中。这种监管内嵌模式，能够实现从事后报告与惩戒到事中实时合规辅助与风险预警的转变。这要求监管机构与行业共同推动监管规则的代码化、标准化，并建立相应的认证与审计机制，确保“代码即法律”的准确性与公平性。与此同时，政府相关部门可以建立健全独立的监管效能与合规成本的后评估制度。定期评估各项数字监管工具的实际效果、对市场创新的影响及其带来的社会成本。

（三）司法与问责层面：强化审查能力与完善问责机制

建议基层人民法院适时明确审查监管算法决策、评估实验性规制措施合法性的司法标准。例如，对于基于算法的监管决策，可审查其模型设计是否遵循法定目的、训练数据是否具有代表性、是否存在不当偏见，以及是否提供了符合法定要求的解释说明；对于监管沙盒等实验措施，司法审查可侧重其程序运作是否正当、消费者保护措施是否充分、退出决定是否合理。此外，还需完善对监管者自身的问责制度。针对监管科技应用中的重大失误、监管数据泄露或滥用等问题，应明确内部问责与外部监督的路径，防止技术性权力脱离责任约束。

四、结语

面对数字技术对金融监管体系的深刻重塑，行政法具有重要作用与广阔适用空间。本文通过对依法行政、比例原则、程序正当等基本原则加以诠释与调适，构建融合数字法治的金融规制体系。在立法层面，需确立兼具安定性与灵活性的适应性立法框架，为监管创新预留空间并设定边界；在执法层面，可构建原则导向、规则辅助的混合模式，将法治精神内嵌于技术应用的全过程；在司法与问责层面，则应同步提升司法审查与问责的专业能力，以有效的审查与问责机制确保技术性权力始终在法治轨道上运行。由此，不仅能够实现监管效率与风险防控能力的提升，更能切实守护公平、透明与可预期的法治价值，最终实现金融创新、风险防范与权利保障的有机统一。

参考文献

[1] 许多奇.金融科技的“破坏性创新”本质与监管科技新思路[J].东方法学,2018(2):4-13.

[2] 高秦伟.数字政府背景下行政法治的发展及其课题[J].东方法学,2022(2):174-187.

[3] 程子洳.金融科技“监管沙盒”的法律风险与优化路径[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2025,22(8):76-81.

[4] 杨东.监管科技:金融科技的监管挑战与维度建构[J].中国社会科学,2018(5):69-91，205-206.

[5] 章剑生.现代行政法总论:第3版[M].北京：法律出版社，2025.

[6] 于安.论数字行政法——比较法视角的探讨[J].华东政法大学学报,2022,25(1):6-17.

[7] 廖凡.金融科技背景下监管沙盒的理论与实践评析[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2019(2):12-20.

[8] 黄韬.“金融抑制”与中国金融法治的逻辑[M].北京：法律出版社，2012.