观韬视点 | 聚焦美国“IEEPA关税”退款系列之一：CAPE第一阶段与两项涉及美国关税的常规救济制度的关联性

作者：尹颖

美国海关及边境保护局（U.S. Customs and Border Protection, CBP）在其“自动化商业环境”（the Automated Commercial Environment, ACE）系统中推出了“进口申报合并管理与处理”（the Consolidated Administration and Processing of Entries, CAPE）功能，旨在简化退还“IEEPA关税”的有效退款申请的提交和处理流程。[1] CBP计划通过分阶段开发的方式实施CAPE，并在后续阶段增加更多功能，以应对更复杂的场景。CAPE第一阶段已在2026年4月20日投入使用，其受理范围仅限于某些未清关的报关（unliquidated entries）[2]和某些清关日起80天之内的报关（entries within 80 days of liquidation）。

一、CAPE第一阶段对“自愿重新清关”制度的应用

对于为什么要将CAPE第一阶段受理的已清关报关单限定在清关日起80天内这个范围内，CBP作出了如下的解释：“这将为CBP留出充足时间，以便其在第90天前完成报关单的处理和重新清关，从而符合该机构根据19 U.S. Code § 1501（《美国法典》第19编第1501节）规定的自愿重新清关的法定时限。”[3]

这里涉及一项重要的常规救济制度：19 U.S. Code § 1501规定的自愿重新清关。

CBP 在其于2026年3月6日向美国国际贸易法院（the Court of International Trade, CIT）作出的声明（Declaration）（“3 月 6 日 CBP 声明”）中，简单提到了自愿重新清关：在报关单完成清关后，CBP有权在原清关日起90天内对该报关单进行重新清关，以更正清关中的任何错误。

19 U.S. Code § 1501规定，“根据本法第1500节或第1504节作出的清关，或根据本节作出的任何重新清关，[CBP]可在原清关之日起九十日内，无论是否提出异议，就任何方面对其进行重新清关。此类重新清关通知应依照本法第1500(e）节关于初始清关的规定方式发出或转交。”[4]

由是可知，通过CAPE第一阶段提出退款申请并获得受理后，CBP有可能行使上述重新清关的权利；换言之，CBP有可能是通过应用重新清关机制，对CAPE第一阶段受理的退款申请进行处理。

二、CAPE第一阶段对“异议”制度时效的调整

CAPE第一阶段处理过程中，若是发生重新清关，这将实质性变更另一项常规救济制度的行权期间的起算点。这项常规救济制度就是：异议（protest）。

在前述19 U.S. Code § 1501的全文中也提到了异议机制（“…...无论是否提出异议……”），但这项机制较之于CBP的重新清关权利稍显复杂。就本文目的而言，我们只讨论异议的行权期间以及前述重新清关对该期间起算时点的调整。

19 U.S. Code § 1514(c)(3)规定，“对第(a)款所述的决定、命令或裁定提出的异议，应在下列日期之后180天内向海关提出，但不得早于该日期：(A) 清关或重新清关之日，或(B) 在(A)项不适用的情况下，提出异议所针对的决定作出之日。……”[5]

可见，若发生重新清关，异议提出者有权主张其异议的行权期间的起算点因此调整（后移）到重新清关日次日，而行权期间不变，依旧是180天。

了解这一点的重要性在于，那些获得CAPE第一阶段受理的退款申请所对应的报关单，若是有必要就其提出相关异议，行权期间起算点的后移实际上使得该异议申请者获得了行权期间被延展的效果。但是，实际是不是发生了重新清关从而引起异议行权期间起算点的“后移”，以及，如果发生后移，到底后移到了哪一天，从哪一天起异议这项救济方式会因为行权期间的到期而消灭，对此企业需要有非常明确和直接的认知，这一点怎么强调都不为过。

三、对不在CAPE第一阶段受理范围内的退款需求的关切

对于那些不在CAPE第一阶段受理范围内的报关单，企业可能注意到了CBP告知的如下信息；另一些企业的某些报关单虽然曾经在受理范围内，但是因为被CAPE第一阶段认定存在错误（error）而暂时不受理，未来修正这些错误后再提出退款申请时，可能因为彼时超出清关日起80天这一期限从而不再属于CAPE第一阶段的受理范围，这些企业可能也注意到了下述信息：

“目前，CBP正在根据相关法定授权或法院命令，评估CAPE后续阶段中以下类型报关单的功能。随着新功能的开发，将发布进一步的通知。

• 已被标记为需进行对账的报关单，以及报关类型09——对账摘要

• 被指定用于退税申请的报关单

• 涉及未决异议的报关单

• 未在 ACE 系统中申报的报关单，以及在 ACE 系统中无清关状态的报关单

• 受反倾销/反补贴税（AD/CVD）约束的报关单，且美国商务部（DOC）已就此发布清关指令，目前正根据19 U.S.C. § 1504(d)待清关

• 已最终清关的报关单。”

尽管如此，一方面是CAPE后续阶段何时投入使用还不明确，另一方面是异议行权期间如沙漏一般在不断流失。所以我们建议企业在充分有效利用CAPE第一阶段申请“IEEPA关税”退款申请的同时，也不应忽视申请异议的必要性和紧迫性，适时行使相应权利。

在刚刚过去的这一周，CBP与CIT有新的重要沟通。CBP在5月26日发出的声明中阐述：截至5月22日下午3点，CAPE已受理约850亿美元的预期IEEPA关税退款申请。CBP在 3 月 6 日CBP 声明中提供了一组统计数据：截至 2026 年 3 月 4 日，根据 IEEPA征收的关税总额及预估关税保证金总额约为1660亿美元。结合这一数据，目前看来，尚有接近50%处在未被受理的状态或者不在CAPE第一阶段受理范围内。5月27日，CIT作出了两项法庭命令。在其中一项法庭命令中，CIT就美国政府尚未对不符合CAPE第一阶段提出解决方案表示关切，同时要求CBP于2026年6月10日前提交一份关于CAPE进展情况的简要报告，并定于2026年6月11日举行非公开和解会议（closed settlement conference）。在另一项法庭命令中，CIT撤销了一项暂缓执行令；CIT的先前命令是要求CBP对所有受限于“IEEPA关税”的报关单进行清关或重新清关，且不考虑“IEEPA关税”。

后记

2026年2月20日以来，观韬律师事务所“IEEPA关税”退款服务团队为广大企业提供实际协助或咨询，并不时邀请企业参加线上、线下的“IEEPA关税”退款实务交流，更以每周短会的方式，将一周以来CBP、CIT以及其他相关主体涉及“IEEPA关税”退款相关事项的进展，向与会的企业界朋友作及时更新，以协助广大企业避免因为遗漏重要信息面临相关风险。若您有涉及“IEEPA关税”退款的相关需求，欢迎随时联系我们。

[1] 当地时间（下同不赘）2026年2月20日，美国联邦最高法院裁决《国际紧急经济权力法》（the International Emergency Economic Powers Act, IEEPA）并未授予美国总统征收关税的权力。基于那些有效性因此被否定的行政命令所要求征收的关税简称为“IEEPA关税”。

[2] 篇幅所限，未清关的报关（unliquidated entries）不在本文的讨论范围内。

[3] “This will allow sufficient time for CBP to process and reliquidate entries by the 90th day to meet the agency’s legal timeframe for voluntary reliquidation pursuant to 19 U.S.C. § 1501.”

[4] “A liquidation made in accordance with section 1500 or 1504 of this title or any reliquidation thereof made in accordance with this section may be reliquidated in any respect by U.S. Customs and Border Protection, notwithstanding the filing of a protest, within ninety days from the date of the original liquidation. Notice of such reliquidation shall be given or transmitted in the manner prescribed with respect to original liquidations under section 1500(e) of this title.”

[5] “ (3)A protest of a decision, order, or finding described in subsection (a) shall be filed with the Customs Service within 180 days after but not before—

(A) date of liquidation or reliquidation, or

(B) in circumstances where subparagraph (A) is inapplicable, the date of the decision as to which protest is made….”