观韬视点 | 国资背景私募基金管理人登记/重大事项变更关注要点
作者 | 张沁心、张霞、肖非（责编）
责编 | 肖非
国有资金与私募基金的结合对于支持创新创业和中小企业发展、加快产业转型升级、落实国家产业政策，扶持重大关键技术产业化以及支持基础设施和公共服务领域具有重要意义。随着私募基金的成长壮大，越来越多的国有企业开始尝试涉足私募基金领域，并逐渐加深其参与程度。实际上，国有企业出资设立私募基金管理人，尤其是股权类私募基金管理人的情况已经层见迭出。但同时，由于相关国资管理人没有关注到今年以来的规则更迭，实务产生不少误解。本文结合《关于加强私募投资基金监管的若干规定》（以下简称《若干规定》）、《私募投资基金登记备案办法》（以下简称《登记备案办法》）及其配套指引与实践经验，梳理国资背景的私募基金管理人登记关注要点如下，供各位读者参考：
01控股股东及实际控制人关注要点
1.控股股东、实际控制人的5年相关经验要求
实践中，存在国资实际控制人新设SPV作为控股股东设立私募基金管理人，或者通过无偿划转方式，将私募基金管理人的控股权无偿划转至不足5年相关经验的的情况。
根据《登记备案办法》第九条，私募基金管理人的控股股东、实际控制人应当具有5年以上的经营、管理或者从事资产管理、投资、相关产业等相关经验。就该5年以上相关经验的要求是否适用于非自然人股东，虽有观点认为，《登记备案办法》出台前，《私募股权、创业投资基金管理人登记申请材料清单（2022版）》对实际控制人的相关工作经历/经验主要是针对自然人，《登记备案办法》中对于控股股东、实际控制人的相关经验要求亦应延续以往的规制思路，仅适用于自然人为控股股东、实际控制人的情形。
但《登记备案办法》生效后，就其规定内容及实务反馈来看：前述5年的相关经验要求亦适用于非自然人控股股东、实际控制人，如下：（1）从文义来看，《登记备案办法》并未对该条适用的主体加以限定，因此不能当然认为《登记备案办法》的规定延续以往规制思路；（2）从实践来看，在《登记备案办法》施行后私募基金管理人登记/重大事项变更中，已有申请机构就拟变更控股股东是否5年以上相关经验受到中国证券投资基金业协会（以下简称基金业协会）的问询。
由此，因《登记备案办法》的要求，建议国资管理人设立私募基金管理人或者做国资集团架构重组前，在考虑集团战略同时，亦兼顾考虑《登记备案办法》的上述要求。
2.股东、实控人的财务状况
根据《登记备案办法》第九条，存在治理结构不健全，运作不规范、不稳定，不具备良好的财务状况，资产负债和杠杆比例不适当，不具有与私募基金管理人经营状况相匹配的持续资本补充能力的情形的，不得担任私募基金管理人的股东、合伙人、实际控制人。
关于如何认定“不具备良好的财务状况，资产负债和杠杆比例不适当”，在私募基金管理人登记的实务中，并未有统一、明确的比例标准，经拨打私募基金全国统一咨询热线400-017-8200，协会在审核申请材料时，将视股东、实际控制人所处行业对其财务状况和资产负债、杠杆比例是否适当进行具体分析和判别。根据本所律师经验，在筹备申请管理人登记时：
（1）股东、实际控制人为非上市公司的，可查阅其审计报告体现的资产、负债情况，如负债比例较高，建议关注调整。
（2）股东、实控控制人为上市公司的，可查阅其审计报告体现的资产、负债情况，并结合相关行业上市公司披露的公开信息了解行业内较为适当的资产负债和杠杆比例，去对自身财务情况综合衡量、把握。
3.实控人的层级认定问题
根据《私募基金管理人登记指引第2号——股东、合伙人、实际控制人》（以下简称《登记指引第2号》）第十三条，政府及其授权机构控制的私募基金管理人的实际控制人应当追溯至有效履行相关职责的相关主体，包括追溯至财政部、各地财政厅（局）或者国务院国资委、各地方政府、各地国资委等直接控股企业主体。因层级过多或者股权结构复杂，导致前述主体无法履行实际控制人职责的，应当充分说明合理性和必要性，追溯至能够实际有效履行实际控制人责任的主体；因行政管理需要导致实际控制人认定的股权层级与行政管理层级不一致的，应当提供相关说明。
作为私募基金管理人实控人的国有企业，若认定层级过低，将导致实控人不符合要求，若认定的国资实控人层级过高，则导致增加披露关联方的数量。
实务中，认定的实控人不尽然是国有资产监督管理机构下设的一级企业，可与所聘请专业机构商议按央三省二市一原则综合认定。
02集团化私募基金管理人关注要点
国资实际控制人控制多家私募基金管理人的情况较为常见，笔者结合实务，认为在集团化私募基金管理人登记的过程中，需关注如下要点：
1.新设管理人合理性与必要性重要意义
根据《若干规定》第五条，同一单位、个人控股或者实际控制两家及以上私募基金管理人的，应当具有设立多个私募基金管理人的合理性与必要性，全面、及时、准确披露各私募基金管理人业务分工。根据《登记备案办法》第十七条同一控股股东、实际控制人控制两家以上私募基金管理人的，应当符合中国证监会和协会的规定，具备充分的合理性与必要性。
就设置多个私募基金管理人的合理性与必要性，建议结合新设或新登记私募基金管理人相关的支持性政策文件、审批文件或与合作方签署的框架协议等相关文件，对该拟登记管理人相较于集团内其他管理人的特殊性、对国家重点支持领域的促进作用和持续性贡献分别从主要投资行业领域、投资地域、投资阶段、投资集中度等进行充分论述。
2.控股股东、实际控制人应建立合规风控制度
如国有企业控股或实际控制多家私募基金管理人，在该国有企业层面，应当建立相应的持续合规和风控管理体系。
根据《若干规定》第五条，同一单位、个人控股或者实际控制两家及以上私募基金管理人的，应当建立完善的合规风控制度。根据《登记备案办法》第十八条，同一控股股东、实际控制人控制两家以上私募基金管理人的，应当建立与所控制的私募基金管理人的管理规模、业务情况相适应的持续合规和风险管理体系，在保障私募基金管理人自主经营的前提下，加强对私募基金管理人的合规监督、检查。
3.集团内已登记关联私募基金管理人应充分展业
根据《登记备案办法》第十七条，同一控股股东、实际控制人控制两家以上私募基金管理人的，其控制的私募基金管理人应当持续、合规、有效展业。
值得关注的是，“已备案首支产品”并不当然能够证明私募基金管理人充分展业，从笔者的实务经验看，亦建议首支产品开始投资运作。
4.关联私募基金管理人的“自律合规连带责任承诺函”
在2022版更新申请材料清单前，由于国资管理加入以及其他管理人股东利益不一致的原因，与其他合资实控管理人沟通出具连带责任函存在不少阻碍，该问题已得以解决。
《私募基金管理人登记申请材料清单（2023年版）》要求申请机构在AMBERS系统中下载使用最新登记承诺函模板，该版本沿袭了沿袭了《登记申请材料清单（2022版）》，对原《登记申请材料清单（2020版）》进行了整合。其中，关联私募基金管理人应出具的“自律合规连带责任承诺函”、申请机构及冲突关联方应出具的“无利益输送承诺函”、以及实际控制人应出具的“保持实际控制及自律合规连带责任承诺函”均已涵盖。这意味着，不再要求关联私募基金管理人、冲突业务关联方出具承诺，而是由申请机构和实际控制人在“登记承诺函”中作出承诺，从而大大简化了原有的材料要求。
03高级管理人员的专业能力、兼职及出资豁免
1.高级管理人员的专业能力
《登记备案办法》及其配套指引对于控股股东、实际控制人、法定代表人、合规风控负责人、其他高级管理人员所应具备的相关经验及对负责投资的高级管理人员投资管理业绩提出了更为明确的要求，高度关注私募基金管理人团队的专业能力。
国有控股股东、实际控制人控制的机构在进行私募基金管理人登记时，建议关注：（1）高管团队的专业能力是否符合《登记备案办法》及配套指引的要求。实务中出现申请机构的控股股东/实控人为层级较低，高管团队专业能力配置无法匹配的情况；（2）前述人士以机构自有资金（区别与受托管理资金）投资项目作为投资业绩或相关经验证明的证明力需根据所在机构情况及投资项目情况综合研判。
2.国有控股股东、实控人委派高级管理人员的职级保留
根据《登记备案办法》第十一条，私募基金管理人的法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人或其委派代表应当保证有足够的时间和精力履行职责，对外兼职的应当具有合理性。前述规定取消了《登记须知》时期对高管兼职比例的要求。
在国资体系中，申请机构的高级管理人员为国有控股股东或实际控制人委派人员的情形较为常见；根据《登记备案办法》第十一条，可将前述情形视为兼职，保留被委派至私募基金管理人的高级管理人员在控股股东、实际控制人处的职级。
3.法定代表人、负责投资高管的出资豁免
《登记备案办法》第八条第一款第三项要求：法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、负责投资管理的高级管理人员直接或者间接合计持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额。根据《登记指引第1号》第六条，法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、负责投资管理的高级管理人员均应直接或者间接持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额，且合计实缴出资不低于私募基金管理人实缴资本的20%，或者不低于《登记备案办法》第八条第一款第一项规定的私募基金管理人最低实缴资本的20%，即人民币200万元。
如果是政府及其授权机构控制的私募基金管理人，根据《登记备案办法》第八条第三款，则可豁免前述持股比例的要求。
04冲突业务的处理
根据《登记备案办法》第九条，最近5年从事过冲突业务【注1】的，不得担任私募基金管理人的控股股东、实际控制人、主要出资人。根据《登记指引2号》第六条，私募基金管理人的出资人从事冲突业务的，其直接或者间接持有的私募基金管理人的股权或者财产份额合计不得高于25%。关于冲突业务的认定及计算方法，笔者提示如下：
1.从事冲突业务的认定
就控股股东、实际控制人是否从事冲突业务（特别是是房地产开发业务【注2】）的认定需结合审计报告相关科目判断。如国有控股股东、实际控制人名下有产业园，仅为园区内企业提供政策性优惠租赁房屋，不从事商业房地产开发的，可视情况综合研判。
【注】
注1. 根据《登记备案办法》第八十条第（五）项，冲突业务：是指民间借贷、民间融资、小额理财、小额借贷、担保、保理、典当、融资租赁、网络借贷信息中介、众筹、场外配资、房地产开发、交易平台等与私募基金管理相冲突的业务，中国证监会、协会另有规定的除外。
注2.根据《若干规定》第四条，私募基金管理人不得直接或者间接从事民间借贷、担保、保理、典当、融资租赁、网络借贷信息中介、众筹、场外配资等任何与私募基金管理相冲突或者无关的业务，其中未明确提及房地产开发开发业务。
2.冲突业务的股东持股比例的计算
根据《登记指引2号》，不属于控股股东、实际控制人、主要出资人的其他出资人从事冲突业务的，其直接或间接持有冲突业务的比例合计不得高于25%。实务中，该比例的计算方式为从直接持股的股东向上穿透，计算每一持股路径下从事冲突业务的出资人直接或间接的持股比例后加总。为更好理解前述计算规则，笔者列示相关案例如下，供各位读者参考：
（1）情形1：上市公司C从事冲突业务，未从事冲突业务的出资人A、B分别持股20%，直接股东 A和B未从事冲突业务，A和B向上穿透后，从事冲突业务上市公司C分别持有A和B50%的股权，间接持股比例合计为20%，间接持股比例合计未超过25%。
（2）情形2：未从事冲突业务的直接出资人A和B分别持股20%，A向上穿透的出资人C从事冲突业务，B向上穿透的出资人D从事冲突业务，A和B虽不从事冲突业务，但A和B向上穿透的出资人合计为40%，超过25%。
（3）情形3：未从事冲突业务出资人A持股20%，A向上穿透的股东B对A持股100%，B向上穿透的股东C对B持股100%，B和C均从事冲突业务，在此情形下，从事冲突业务的出资人直接或间接的持股比例为20%，未超过25%。
实践中，对于是否从事冲突业务的认定及直接或间接持有冲突业务的持股比例计算往往更为复杂，建议结合实际情况进行综合研判。
05国资监管要求
从行业自律角度，为维护市场环境、扶优限劣，协会加强自律监管，提升了对拟申请私募基金管理人登记机构的要求；从国资监管角度，央企及各地方相继出台或筹划出台国企私募基金管理相关政策，未来国有企业下设私募基金管理人亦出现趋严之势，建议提前了解、关注各地对于发起设立或参与投资基金管理人的相关政策。