观韬双碳观察 | 碳中和与环保政策研究2024年9月刊
作者：蒋则谢
责编：李慧文
观韬双碳观察是由北京观韬律师事务所碳中和与环保政策研究中心聚焦“碳中和与碳达峰”及环保领域的月报，从法律的角度解读最新的双碳政策及环保案例，并提供相关的评析。
一、最新政策速读
1. 生态环境部：发布水泥行业核算指南和核查指南
9月13日，生态环境部制定并发布《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥行业（CETS—AG—02.01—V01—2024）》 《企业温室气体排放核查技术指南 水泥行业（CETS—VG—02.01—V01—2024）》等4项全国碳排放权交易市场技术规范，自印发之日起施行。按照《碳排放权交易管理暂行条例》有关要求，《核算指南》和《核查指南》以问题为导向，重点优化碳排放核算相关的计算公式、精简关键参数，规范核算规则和企业自证材料，增加企业数据质量控制方案的专门章节，提出碳排放核算有关的计量检测设备管理要求，并将每月信息化存证的关键参数及支撑材料纳入年度排放报告。此外，增加二氧化碳在线监测报告要求，为下一步推动在线监测预留空间；明确不核算电力和热力间接排放，但要求企业填报电力和热力数据用于数据的辅助校验。
观韬点评：两行业指南的发布是贯彻落实党的二十大报告和2024年政府工作报告中关于完善碳排放统计核算制度、提升碳排放统计核算核查能力要求的具体举措，也为全国碳排放权交易市场扩大行业覆盖范围奠定了数据管理制度基础。
2. 生态环境部：《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》
8月30日，生态环境部召开8月例行新闻发布会，就《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》回答记者提问。生态环境部积极就第三个履约周期的相关工作，编制了《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》。进行了以下几个方面优化和调整：一是优化履约时间安排。由两年一履约变成一年一履约。二是调整统计核算口径。为从源头防范数据质量风险、提升配额分配方法的科学性与合理性，《方案》在调整配额量计算基础参数、优化管控范围、简化和优化各类修正系数等几个方面进行了改进。三是可比口径下碳排放基准值略有加严。考虑到“十四五”全国碳排放强度目标完成进度等因素，2023、2024年度碳排放基准值同等可比口径下降1%左右。该方式既能保持一定减排压力，又在企业可承受范围内，保障市场平稳运行。在此基础上，为有效解决配额盈余企业惜售、市场交易不活跃、配额缺口企业履约压力大等问题，生态环境部在深入开展调研、充分借鉴国内外碳市场成熟经验的基础上，提出了配额结转措施。实际上，需要结转配额的只是配额存在盈余的企业，对于2024年度及其之前年度盈余配额需要卖出一定比例，才能将剩余部分结转为2025年度配额继续使用。经测算，在当前结转措施下，将促使配额盈余企业逐步向市场释放与履约需求大致相当的配额量，以更好平衡市场供需。另外，结转截止时间定为2025年12月31日，为企业留足时间制定交易计划，避免短期内扎堆交易，导致碳价异常波动。
观韬点评：该方案自今年7月公开征求意见、8月审议通过。预计之后一年的履约时间将成为未来碳配额市场的标配。此外最值得注意的即为配额结转的措施，能够期待这一措施激励囤积配额而不出售的企业，促进企业将囤积的配额投放市场，增加市场活跃度。具体的排放计算规则也为即将纳入碳市场的其他行业提供了指引。
3. 国家能源局：印发《可再生能源绿色电力证书核发和交易规则》
8月26日，国家能源局印发了《可再生能源绿色电力证书核发和交易规则》的通知，全文共八章三十五条，自印发之日起实施，有效期为五年。《规则》明确了职责分工、账户管理、绿证核发、绿证交易及划转、绿证核销、信息管理及监管等方面的具体要求。《规则》的印发实施，有助于充分体现可再生能源项目绿色环境价值，更好培育绿证绿电交易市场，进一步在全社会营造绿色电力消费环境，对推动可再生能源高质量发展、支撑能源清洁低碳转型、助力经济社会绿色发展具有重要的现实意义。
观韬点评：在印发《规则》的同时，国家能源局及生态环境部也发布了《关于做好可再生能源绿色电力证书与自愿减排市场衔接工作的通知》和对应的答记者问，我们也在公众号上发布了文章对这几个关联的文件进行了解读，详见：观韬解读 | 《可再生能源绿色电力证书核发和交易规则》及与碳市场衔接工作通知
4. I-TRACK发布公告：决定停发绿证、退出中国市场
9月13日，I-TRACK Foundation在官网发布公告，宣布正式停止在中国市场的服务，并宣布国际绿证I-REC（E）将不再面向中国市场发行。已注册资产也将受到严格的时间限制，至2025年3月31日后将全面停止签发。
观韬点评：I-TRACK Foundation，前身为国际REC标准基金会，是国际绿证I-REC的签发组织。此次公告提及，I-TRACK获悉国家能源局发布的《可再生能源绿色电力证书核发和交易规则》后，决定退出中国市场。《规则》及此前的政策文件中多次提及了绿证的唯一性，国际绿证的退出预示着中国绿电证书体系的独立性和自主性将得到显著提升。
5. 生态环境部：公开征求关于《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》的意见
9月9日，生态环境部发布关于公开征求《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》意见的函，《方案》中调到分两个阶段做好水泥、钢铁、电解铝行业纳入全国碳排放权交易市场相关工作，实现积极稳妥有序扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，2024—2026 年为启动实施阶段，2027年后为深化完善阶段。
观韬点评：《工作方案》体现了党中央、国务院关于碳市场扩容、逐渐建设与国际接轨的成熟碳市场的要求和期待。其内容明确，在启动实施阶段，采用强度控制的思路实施配额免费分配，即企业所获得的配额数量与产品产量挂钩，不预设配额绝对总量，不限制企业产能，产能越大、相应的配额量也就越多。在深化完善阶段中逐步收紧已达到碳减排的目标。
6. 生态环境部：将进一步扩大碳市场行业覆盖范围
9月25日，生态环境部表示截至目前，全国碳市场实现了稳步运行。中国将进一步扩大碳市场行业覆盖范围，纳入更多参与主体。当日，国务院新闻办公室举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会。生态环境部副部长赵英民说，2021年7月和2024年1月，中国先后启动了全国碳排放权交易市场和全国温室气体自愿减排交易市场，共同构成了全国碳市场体系，碳市场建设取得了积极进展和成效。下一步将完善碳排放统计核算制度，进一步扩大碳市场行业覆盖范围，发布更多方法学，纳入更多参与主体，严格监管碳市场数据质量，着力构建更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。
观韬点评：《方案》为双碳标准计量体系建设设定了多项任务，涉及企业核算标准制定、关键技术研究突破、计量技术规范完善等多个方面。通过建立科学、标准化的碳计量体系，可以精确监测和核算各行业、企业、项目和产品的碳排放量，为碳交易市场的有效运作提供可靠的数据支持，为政府制定和实施碳减排政策提供依据，辅助企业完成高碳排放环节自查，对于实现碳达峰和碳中和目标具有基础性和战略性意义。
二、相关典型案例评析
北京草原之盟环境保护促进中心诉兴义市上乘发电有限公司、第三人华电联合（北京）电力工程有限公司环境污染案
【基本案情】
上乘公司是一家位于贵州省兴义市的国有企业，主要业务涉及电力生产与供应。该公司成立于2012年10月18日，注册资本为7.9亿人民币。公开信息显示，上乘公司为2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位，第一个履约周期应购买碳排放配额缺口821596吨（CO₂）。截至2022年1月20日，上乘公司仅购买碳排放配额3448吨（CO₂），尚有818148吨（CO₂）碳排放配额未进行清缴。2022年4月12日，黔西南州生态环境局作出《行政处罚决定书》，对上乘公司处以罚款2万元。
原告方提供证据并认为，被告上乘公司长期超标排放二氧化硫、烟尘等污染物，超过重点大气污染物排放总量控制要求，篡改或者伪造监测数据、不正常运行大气污染防治设施，以逃避监管的方式排放大气污染物，应当承担环境侵权责任并赔偿损失。同时，上乘公司未购买和清缴碳排放配额，严重损害了碳排放交易市场秩序，损害社会公共利益，应当承担继续清缴义务或赔偿与清缴义务等值的损害赔偿责任。
草原之盟向法院提出多项诉讼请求，包括判令上乘公司停止侵害、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、履行清缴义务、进行技术改造、承担合理成本等。2023年5月29日，贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院立案，2023年9月25日，该院对本案公开开庭审理。
上乘公司辩称，其并未超过污染物和重点污染物排放总量控制指标的排放限值要求，且整改后，公司现阶段不存在超排，不存在危险的行为，原告要求其停止生产及消除危险于法无据。上乘公司认为，其污染物排放并未超过总量控制指标，不存在造成生态环境损失的法律事实。本案涉及的超排事件主要因设备故障等原因造成，在发现超排后均立即进行了整改。且排污许可地的空气质量在发生超排事件期间均为优质，未造成生态环境损害的结果。
针对履行碳排放配额清缴义务的诉讼请求，上乘公司表示，2021年以前中国并未正式推行碳排放交易工作，行政主管部门前期未明确碳排放市场的建设情况和企业需要核算及履约的具体时间，贵州在2018年以前也未开展碳排放交易，其对未正式施行碳排放交易具有一定的行政信赖，并非主观不履行核算义务。
上乘公司称，其火电机组自运行起至2021年5月，系委托第三人华电联合电力公司进行运营维护，其中燃煤入炉采制样、化验等环节均由第三人负责，相关数据均由第三人掌握。因第三人未提供燃煤入炉的碳元素含量数据，导致其被以具有惩罚性质的缺省值进行核算，形成缺口。在贵州省生态环境厅作出清缴要求后，其已积极履行了部分碳排放配额购买义务，但公司资金周转处于困境，基本丧失履约能力，仍在积极履行履约义务，无逃避该行政义务的故意。
【裁判结果】
关于上乘公司是否存在污染环境的侵权行为，法院认定，其超标排放二氧化硫和烟尘，其行为已构成环境侵权，并且这种行为具有损害社会公共利益的重大风险。大气污染所导致的损害具有复杂性、潜伏性、持续性和广泛性，超标排放的污染物不仅会直接影响环境质量，还会对人体健康和财产安全造成威胁。因此，被告的行为符合法律规定的“具有损害社会公共利益重大风险的行为”。
关于碳排放配额清缴义务，法院认为，碳排放配额清缴不仅是行政法律规范赋予的义务，也是企业为减小环境风险、减缓气候变化、维护环境公共利益的重要措施。国家通过《碳排放权交易管理暂行条例》等相关法律法规，明确要求重点排放单位必须在规定时间内足额清缴碳排放配额。上乘公司在被多次督促后仍未履行碳排放配额清缴义务，违反了法定义务。
法院特别强调，“上乘公司不履行碳排放配额清缴义务的行为，具有造成气候变化公害的重大风险。”而《司法解释》明确，对已经损害社会公共利益的情形和具有损害社会公共利益重大风险的行为，相关主体均有提起民事公益诉讼的权利。
【案例评述】
此案是第一起中国企业因碳排放未按期履约被环保公益组织起诉的案件，代理律师称其为“双碳公益诉讼第一案”。此案的判决结果对推动企业履行环境保护责任、积极参与碳排放配额清缴具有重要意义。此案也引起了国际气候变化领域人士的关注，目前已被收入全球最大的气候变化诉讼数据库美国萨宾中心（Sabin Center US）。
湖北长阳林业碳汇认购凭证代替生态损害赔偿责任案
【基本案情】
2020年8月至2021年6月期间，某公司在建设施工过程中超审批红线使用林地、土地。
【裁判结果】
经认定，非法占用农用地面积为27611.27平方米（合41.41亩）。该公司2022年10月主动对被损毁林木地块进行修复，复绿面积32841平方米。经专家评估认定，损毁林地受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失共计288069.72元。
【案例评述】
长阳积极开展“林业碳汇+生态司法”试点，8月14日，在全国生态日来临之际，长阳土家族自治县开出第三张林业碳汇认购凭证，某公司以认购3164.56吨林业碳汇的方式履行生态损害赔偿责任，认购金额28.8万元。
三、本月新规新闻一览
发布日期 | 部门/单位 | 新规/新闻 |
2024.8.16 | 国家认监委 | 国家认监委秘书处发文，统一清理不符合要求的直接涉碳类备案认证规则，其中包含未按照《通知》要求完成清理的直接涉碳类备案认证规则合计133项，涉及71家认证机构；2024年5月30日后备案的不符合要求的直接涉碳类备案认证规则合计57项，涉及37家认证机构。 |
2024.8.23 | 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 | 国家气候战略中心发布《关于受理自愿减排项目与减排量申请的公告》，在全国温室气体自愿减排注册登记机构正式成立前，由国家气候战略中心承担自愿减排项目和减排量的登记、注销等工作。自发布公告日起正式受理相关申请。 |
2024.9.2 | 人民日报 | 记者从国家能源局获悉：截至7月底，全国累计核发绿证8.89亿个。其中，风电3.56亿个，占40%；太阳能发电2.61亿个，占29.31%；常规水电2.04亿个，占22.94%；生物质发电6869万个，占7.73%；其他可再生能源发电31万个，占0.03%。截至7月底，全国累计交易绿证2.91亿个。 |
2024.9.2 | 全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台 | 首批中国核证自愿减排量（CCER）项目正式挂网，开始公示。截至目前，第一批挂网的项目共29个，覆盖了首批方法学发布的全部4类项目，其中造林8个、红树林2个、光热3个、海风16个。根据这些项目公示的信息，首批挂网的29个项目总年减排量仅海风类项目就独占700万吨。 |
2024.9.2 | 武汉市生态环境局 | 武汉市生态环境局发布第二批碳普惠方法学，共计7个方法学，涵盖公共汽车、轨道交通、共享单车、汽车合乘、新能源汽车等绿色出行方式，以及外卖场景不使用一次性餐具和闲置二手手机交易等低碳消费行为，为衡量公众出行和消费领域的碳减排量提供了“标尺”。 |
2024.9.4 | 上海市生态环境局 | 上海市生态环境局发布《关于做好本市碳排放交易2023年度履约工作的通知》，各纳入配额管理单位于2024年9月30日17：00点前履行清缴义务。逾期未完成清缴的企业，将依据《上海市碳排放管理试行办法》相关规定进行处理。为逐步增强企业碳资产管理意识，提升碳市场活跃度，纳管单位在完成2023年度配额履约清缴后，对其按2023年度审定排放量的80%发放2024年度预分配配额，可用于市场交易。 |
2024.9.10 | 市场监管总局、国家发展改革委、生态环境部 | 三部委办公厅联合印发《碳排放计量能力建设指导目录（2024版）》的通知，根据通知要求，各地方政府及有关计量技术机构应当做好夯实计量技术机构和重点排放单位的碳排放计量基础工作。 |
2024.9.12 | 天津市生态环境局 | 天津市生态环境局制定了《天津市碳普惠管理办法（试行）》，并于9月12日印发。明确了碳普惠方法学和天津市核证减排量的管理办法。 |
2024.9.14 | 上海市人民政府 | 上海市人民政府网站发布《上海市加快推进绿色低碳转型行动方案（2024—2027年）》，通过完善技术创新机制、强化金融支撑机制等措施，推进能源领域、工业领域、交通领域、建筑领域、循环经济领域绿色低碳转型，加快培育重点绿色低碳产业，进一步推进本市绿色低碳转型，形成新质生产力，推动经济社会可持续高质量发展。 |