法院可以对国有划拨土地使用权强制执行吗？
近日，笔者遇到了一个关于国有划拨土地使用权执行的案件，发现相关法律、法规及司法解释对此问题的规定都相对比较原则，而且法规与解释之间也存在个别矛盾之处，导致对于国有划拨土地使用权能否执行、如何执行存在着争议。那么，法院对国有划拨土地使用权能否执行呢？
一、国有划拨土地使用权能否执行的问题
一种观点认为，国有划拨土地使用权不属于被执行人的财产，不能由法院强制执行。主要理由是：1.原国家土地管理局1997年8月18日国土函字第96号《关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院法经(1997)18号函的复函》（以下简称“国土复函”）第四条明确规定：“对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能当作当事人财产进行裁定。但裁定转移地上建筑物、附属物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可以裁定随地上物同时转移。” 2.最高人民法院2003年4月18日作出的法释[2003]6号《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》（以下简称“破产批复”）第一条规定：“根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出转和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。”该批复第二条规定：“企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权。”据此，由于国家土地管理局的复函明确划拨土地使用权不能当做当事人的财产，同时，最高人民法院也认定企业破产时划拨土地使用权不属于破产财产。既然如此，不属于当事人的财产，法院当然不能强制执行。
另一种观点认为，国有划拨土地使用权可以由法院强制执行。其理由认为“国土复函”中对国有划拨土地使用权认定为“不属于当事人的自有财产”，不符合物权法的相关规定。《物权法》第六条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”；第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”也就是说，根据《物权法》的规定，虽然国有划拨土地使用权没有支付土地出让金，但土地使用权已经登记在被执行人名下的，就属于被执行人的财产，即使法律对划拨土地使用权的行使进行了特别的限制，但同样属于可以执行的当事人的财产。
实际上，进一步分析显示，上述两种观点都存在偏颇之处。
首先，“国土复函”中对国有划拨土地使用权认定为“不属于当事人的自有财产”，确实不符合法律关于“用益物权”的规定及相关法理。我国实行土地所有权与土地使用权相分离的制度，也就是土地的所有权属于国有或集体，但使用权可以属于其他主体。我国宪法、法律及土地的相关法规都对国有划拨土地使用权进行了确认和保护。《宪法》第十条第四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律规定转让。”《土地管理法》第十三条规定“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”1992年3月8日实施的《划拨土地使用权管理暂行办法》中对国有划拨土地使用权经过市、县人民政府批准后的转让、出租、抵押等做出了规范。其中还特别指出国有划拨土地使用权的转让，是指“土地使用者将土地使用权单独或随同地上建筑物、其它附着物转移给他人的行为。”1995年5月1日起实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条规定，土地使用者经国家依法划拨等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。所以，“国土复函”的认定在法律上存在一定的问题，虽然划拨土地的所有权不属于当事人的“自有财产”，但划拨土地的使用权可以属于当事人。
其次，关于“破产批复”中破产财产的认定也是基于所有权而确定的，但基于上述关于“国土复函”的分析，似乎也可以将划拨土地的使用权作为破产财产的。当然，该批复明确限定在破产程序中，破产程序同执行程序是两种不同的程序，不能将破产程序的规定当然的扩大到执行程序中。
第三，虽然基于《物权法》等的规定，土地使用权作为用益物权存在且可以流转，但并非所有的国有划拨土地使用权都可以由法院强制执行。《土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”由此可以看出，我国针对国家机关、军事、教育、医疗、城市基础设施以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施等公共领域以无偿划拨土地的形式为主。由于该部分土地的使用涉及到国家与公共利益，故当该部分土地存在被执行的可能时，基于该部分土地所承担的特殊功能及其他障碍而无法进行强制执行。需要强调的是，对于很多并不承担履行社会公共利益职责的国有企业来说，执行其国有划拨土地并不涉及国家与公共利益问题，故可对其国有划拨土地使用权进行强制执行。
所以说，除涉及国家及公共利益而不能（无法）执行的国有划拨土地使用权外，其他类型的国有划拨土地使用权是可以进行强制执行的。
二、国有划拨土地使用权如何执行的问题
解决如何执行的问题实质上是要解决司法权与行政权冲突的问题。也就是说，人民法院在强制执行程序中是否必须经过人民政府的同意或者获得其批准？
首先，《土地管理法》第二条第三款明确规定“土地使用权可以依法转让”，而国有划拨土地使用权是土地使用权的一种类型当然可以依法转让。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称“暂行条例”）第四十五条规定，“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。”该条规定明确了划拨土地使用权的转让的具体条件，也就是说，人民法院在执行国有划拨土地使用权时，只要具备上述条件的，也就具备了被执行的法律条件。根据《民事诉讼法》第二百五十一条“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理”之规定，有关单位“必须办理”协助执行，协助执行是其法定义务。因此说，当法院认为当事人的划拨土地使用权具备了“暂行条例”第四十五条规定条件的，即可以向市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门发出协助执行通知书。
其次，有观点认为，根据《城市房地产管理法》第四十条明确规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批……”。而法院的执行属于权利转移的一种形式，也属于转让，故法院只有在取得政府的批准后才能执行。同时还认为，《城市房地产管理法》相较《民事诉讼法》而言属于特别法，特别法优先于普通法。因此，执行过程中法院必须经有权的政府批准或同意。但事实上，《城市房地产管理法》的该条规定主要规范的是处于平等地位的民事主体之间就划拨土地使用权转让的程序问题，而人民法院的强制执行是公法行为，应当不属于本条款约束和调整的范围。所以，相关政府不能基于该规定而限制法院的强制执行行为。
第三，法院执行划拨土地使用权时应与政府部门进行协商。虽然人民法院对国有划拨土地使用权进行强制执行属于行使司法权的行为，但其行使过程必然会涉及或者影响到人民政府行政权的行使，而法院在强制执行过程中必须严格审查执行划拨土地使用权是否满足《城市房地产管理法》、《土地管理法》等规定的条件，政府相关部门如果认为法院执行存在问题，也有权提出相应的复查意见，故为了保证执行的权威性与执行效率，双方的协商是必要的，若协商不一致的，最终应由法院决定是否强制执行。
三、结语
国有划拨土地使用权可以进入强制执行程序，但必须具备法律法规规定的可流转条件。当然，基于划拨土地使用权在转让时需要向政府补交土地使用权出让金或者以转让所获效益抵交土地使用权出让金，即在法院执行时，也应补交或抵交土地使用权出让金，那么，其执行标的价值就明显低于出让土地使有权的执行价值，当然，其执行成本一般也高于出让土地使有权的执行成本。但是，不能以此来否定划拨土地使用权可以通过法院强制执行的可行性。
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刘汉文
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