观韬视点 | 现形势下PPP项目运营期现金流不足问题浅析
作者：余水 王政
一、PPP项目运营期现金流不足的背景
自财政部从2014年全面推广PPP项目以来，PPP项目在我国已有了快十年的发展。随着今年5月1日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的正式实施，标志着PPP项目进入了聚焦特许经营和使用者付费新机制的新阶段。
纵观PPP项目在我国的十年，国家一直聚焦于防控政府隐藏性债务，减轻财政压力，因为无论是以往的PPP模式和如今的新机制，政府付费在其中都是不可忽视的组成部分。在以往的PPP项目中，主要存在三种付费方式，分别是政府付费、可行性缺口补贴以及使用者付费。其中，政府付费和可行性缺口补助这两类付费PPP项目的数量和投资额在全部PPP项目中占比超过90%。那为何有如此高的占比呢？因为在我国基础设施建设类项目缺少有效的市场化收费的场景，诸如公路、桥梁、水利、医院、学校等基建项目，通常被视为提供公共服务的工具，它们在很大程度上是由政府资助并以公共资金维持运营，当这些项目没有实施市场化收费机制时（即主要不通过向使用者收费来回收成本或者使用者收费难以回收成本），它们的运营和维护负担就完全或主要落在了政府肩上。根据先前财政部公布的在库PPP项目数据显示，2022年全国已落地投资的PPP项目中，从金额占比来看仅有13%的PPP项目可以完全由使用者付费完成回收；依赖政府付费的PPP项目金额占比有20%，但可行性缺口补助却占据全市场高达67%的份额，这无疑揭示了政府支付责任的沉重。所以现形势下很多PPP项目会陷入运营期现金流不足的囧境。本文结合过往PPP项目服务的实践，对现形势下PPP项目运营期现金流不足的问题作以简要分析。
二、现形势下PPP项目运营期现金流不足的原因
（一）PPP项目中政府方存在相关问题
1. 超概问题
“超概”指的是在建设项目实施过程中实际投资额超过或预计可能超过设计概算的情形。在PPP项目的可行性研究报告完成决策批复后，往往只会依据初步设计和市场状况进行概算，未能进行深入的工程设计和实施计划。这种初步设计阶段的概算对于后期实施阶段可能出现的具体问题和成本增加是难以准确囊括的。在招标阶段PPP项目也会根据投资去估算确定中标方，但这些估算可能也只是初步的预算，缺乏后期的深化设计和详细成本分析的支持，也会导致成本的增加。在PPP模式推行之初，许多地方政府由于未进行充分的前期评估和论证，使得承担PPP项目财政支出的责任超过当年本级一般公共预算支出10%的红线，直接导致了当后期项目付费集中时，政府财政支付压力大，从而出现运营期现金流不足的局面。
2. 政府隐藏性债务问题
PPP项目中的政府隐藏性债务指的是政府通过公私合作方式进行融资和项目建设，但在财政报表或者财政预算中未充分反映出相关债务和负担的情况。实践中存在政府在编制年度预算或财务报表时，未能完整和清晰地体现出通过PPP项目获得的资金使用和负债情况。这可能导致公众和决策者无法准确评估政府的财政状况和债务水平。政府未能及时和准确地评估和管理PPP项目相关的债务风险，也会导致债务积累和财政压力增加，提高了后续运营期出现现金流不足的可能性。
3. 政府方绩效考核评价问题
根据《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）第二十二条规定：PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。因此无论采取政府付费或者可行性缺口补贴项目，还是采取使用者付费项目，政府承担的年度运营补贴支出或者社会资本获得的项目收益都应与当年社会资本绩效评价结果完全挂钩。但在PPP项目绩效考核评价的实践中，政府制定的关于社会资本绩效评价体系存在着一些问题，如：①考核指标相对抽象或定义不清晰，缺乏具体的量化标准或操作定义，使得难以衡量实际的绩效或成果；②考核指标未能充分考虑到各种利益相关者（如社会、环境、经济）的不同需求和影响，使得绩效评估的全面性受到影响；③随着项目进展或环境变化时，原有的考核指标未进行及时调整和更新，导致其失效或失去适用性。这些问题的存在，使得PPP项目进入运营期时，社会资本绩效评价结果未能符合项目合同的约定，导致政府方未按合同约定付费或给予项目收益，继而产生运营期现金流不足的问题。
4. 付费主体问题
实践中，存在着项目政府付费主体不明确的问题：如开发区管委会作为实施机构的项目，项目支出由开发区财政支付还是由所属政府本级财政部门支付，实际执行中也会存在费用支付协调问题，如某市县（区）联建项目，涉及到多个县（区）财政部门，那么出现各个财政部门应该支付哪些项目费用，支付的先后顺序是如何等，这些在项目建设中是很容易出现协调的问题，这些问题也会导致政府付费不及时，PPP项目运营期现金流不足。
5. 政府方原因导致项目无法进入运营期
过往采用政府付费和可行性缺口补助回报机制的PPP项目，政府方需依据项目设施的可用性费用、运营维护服务费并结合绩效评价情况确定实际付费。这些费用支付时间在PPP项目签署合同中往往都会约定项目需要进入运营期，但在实践中存在很多项目因政府方原因无法进入运营期，常见的如：
①PPP项目建设首先会面临土地的问题，当项目涉及占用耕地的建设，必须进行土地性质的变更方可进行建设，也就是说政府方需要将农用地变为建设用地，将集体土地通过征收变为国有土地，但若政府方一直未完成征收工作，场地内土地补偿费、青苗费、安置补助费等一直未支付，就会使得项目一开始就无法进场建设。
②PPP项目政府方应协助项目公司办理包括建设用地规划许可证、建设工程规划许可及施工许可证等相关项目建设手续，但若政府方未完成土地性质的变更，使得项目公司无法申领相关许可证，也会使得项目无法建设。同时PPP项目中政府方常常需要提供或协助准备基础设施，如道路、桥梁、管道等，这些基础设施也是PPP项目的一部分，也是项目实施的前提条件，当政府方未能提供这些设施时，也会使得项目无法顺利建设并进入运营期。
③PPP项目建设中，政府方应提供安全的作业面，因为政府方通常扮演着监管和管理的角色，需要负责确保项目符合法律法规和公共利益，这其中就包括工作场所安全。笔者在过往PPP项目服务中，遇到因政府方未能提供安全的作业面，使得项目一直无法竣工验收，进而导致整体项目一直无法进入运营期从而影响绩效考核付费。
（二）PPP项目中社会资本方存在的问题
1. 社会资本不承担或不实际承担运营责任
根据财政部发布的《财政部关于深化政府和社会资本合作（PPP）模式改革的指导意见（财金〔2018〕54号）》，PPP项目的运营阶段要求社会资本承担相应的运营责任和风险，以确保项目在长期内稳定、安全地运行。但在实践中，一些社会资本由于可能缺乏必要的技术和管理能力来有效地运营特定类型的基础设施项目，使得他们在面对复杂的运营要求或技术挑战时，可能不愿意承担运营责任，会选择委托给具有更强专业能力的机构或公司。社会资本也可能基于经济利益考虑，认为项目的运营阶段存在较高的风险或成本，而预期的收益不足以抵消这些风险和成本。在此情况下，他们可能更会选择通过委托运营协议将运营责任转移给政府或第三方，以减少自身的财务风险。这些不承担或不实际承担项目运营责任的行为，不仅直接违反了财金（2018）54号的规定，也会影响政府方按照项目合同约定支付运营维护服务费、年度运营补贴、项目收益等其他费用。
2. 项目运营绩效考核不达标
部分项目运营绩效考核不达标，例如公路、桥梁、隧道等交通基础设施项目，可能因为交通拥堵、路面损坏修复不及时等导致服务水平下降，绩效不达标；水坝、水库、灌溉系统等水利基础设施，可能因为供水不足、水质问题或灌溉效率低下而影响绩效评估结果；污水处理厂出水水质不达标或处理能力不足导致环境污染问题，影响了环保项目的绩效评估。在这些项目中，绩效考核不达标可能会涉及技术、管理、市场、环境等多方面因素的综合影响，政府和社会资本也常会因此产生纠纷和矛盾。
（三）PPP项目中存在因情势变更导致的现金流不足的情形
1. 项目在建设运营期法律法规发生变更
法律法规的变更和政府行为之间是相互关联的，这种关系是复杂而又动态的。法律的变更促进政府和项目公司适应法律和制度的变化，例如环境保护法规的加强，政府可能会在PPP项目中注重对于环境的保护，例如空气质量、水资源管理、废弃物处理等方面。因此这些法律变更可以促使PPP项目在设计、建设和运营阶段更加注重环境保护，减少对环境的影响，提升项目的环境可持续性。法律法规的变更也会更新合同中的条款，增强对投资者和项目的保护，例如通过更好地定义风险分担、争议解决机制等，有助于降低项目运营过程中的法律风险。但在实践中尽管法律法规进行了更新或者变更，政府方在实际执行时可能存在延迟、不一致或者局部性的执行，这种情况会导致PPP项目在不同地区或不同时间段受到不同的法律影响。PPP项目的合同通常是依赖于法律框架的稳定性和合同条款的明确性，如果法律变更后，政府的实际行动与合同中约定的法律条款不一致，就会容易导致合同履行的困难和争议的增加，影响到项目的经济效益和可持续性，从而也会导致PPP项目在运营期现金流不足。
2. 不可抗力的问题
PPP项目中不可抗力问题是指在项目执行过程中，因自然灾害、政策变化、社会事件等无法预见或控制的因素，导致项目进展受阻或出现严重影响的情况。
不可抗力事件通常是突发性的，无法预见，难以在事前做出有效的防范和应对措施，例如基础设施建设过程中遭遇地质灾害或恶劣天气，导致工期延误或额外成本增加；突发的法律法规变更或市场环境变化，影响项目的收入和运营效率；金融市场的突发波动导致融资成本上升或资金无法按时到位。因此在PPP项目合同中，关于不可抗力事件政府和社会资本应进行详细约定，明确各方在不可抗力情况下的权利和责任，当不可抗力事件发生时，各方应该通过积极的沟通与协商，共同寻找解决方案，减少因事件影响而导致的争议和纠纷。
三、当前形势下出现PPP项目运营期现金流不足问题建议路径
首先，项目管理团队需要进行深入的财务分析和预算重新评估。这包括检查现有的预算和现金流预测是否与实际情况一致，是否充分考虑了市场变化和经济波动的影响。通过调整和优化预算，确保资金的有效利用和现金流的稳定性。
其次，项目可以通过优化运营管理来增加现金流。例如，通过提高资源利用率、优化供应链、精简运营成本和减少浪费来降低运营支出。管理团队还可以寻找提高收入的机会，如增加服务范围、改进市场营销策略或提升服务质量，以增加项目的现金流入。
另外，项目方可以积极寻求外部融资支持。这包括向银行或其他金融机构申请长期贷款或信用额度，以填补现金流缺口。选择合适的融资方式和优惠条件对于项目的财务健康至关重要。
同时，与政府或项目委托方进行密切沟通和协商也是关键步骤。在合同条款的讨论中，可以考虑调整支付安排或条件，以提高现金流的可预测性和稳定性。然而，任何调整都需要谨慎进行，确保不会影响项目的长期可持续性和合同执行的合法性。
最后，如上述方法均无法解决现金流问题的，无论是政府方还是社会资本方，均应充分考量项目继续履行的可行性，必要的通过终止合同，如参与各方无法达成一致的，也只能通过诉讼（仲裁）的方式解决。
综上所述，解决PPP项目运营期现金流不足的问题需要项目管理团队全面分析和综合应对。通过财务管理的精细化、运营效率的优化、外部融资的获取和合同管理的灵活应对，项目可以有效地应对现金流挑战，确保项目的稳健运营和长期发展。