观韬视点 | 实务观察： 2021年以来首发企业现场检查情况回顾与分析
作者：刘燕迪 潘晓黎
前言——首发企业现场检查制度的演变
现场检查制度起源于股票发行核准制下2012年度财务专项检查；在2013至2020年股票发行核准制向注册制过渡期间，发展为证监会对首发企业信息披露质量进行常态化抽查；直至2021年1月证监会发布《首发企业现场检查规定》（证监会公告〔2021〕4号，以下简称《现场检查规定》），以信息披露为核心，常态化开展问题导向及随机抽取的现场检查制度正式落地。
2024年3月15日，证监会在总结试点注册制以来现场检查监管经验的基础上，发布全面修订后的《现场检查规定》（证监会公告〔2024〕1号）。修订后的《现场检查规定》强调“申报即担责”，规定在检查过程中对撤回上市申请的企业“一查到底”，并增加了不提前告知直接开展检查的机制，同时进一步规范了现场检查程序、统一现场检查处理标准。
2024年4月4日，国务院发布《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（国发〔2024〕10号，以下简称新“国九条”）。为深入贯彻落实中央金融工作会议以及新“国九条”精神，证监会将《中国证监会随机抽查事项清单》进行修改，将首发企业检查的抽查比例由“随机抽签的比例为5%”调整为“随机抽签的比例为20%”。
本文对2021年《现场检查规定》实施以来的首发企业的现场检查情况进行回顾[1]，概括梳理现场检查中发现的各方面问题，并在此基础上对现场检查发现的与律师执业质量有关的问题进行分析，以期为证券律师避免和防范执业风险提供参考与借鉴。
一、 2021年以来首发企业现场检查情况回顾
(一) 首发企业现场检查概况
根据《现场检查规定》，现场检查是指针对申请首次公开发行股票或存托凭证并在境内证券交易所上市的企业（即检查对象），由证监会、证监会派出机构或交易所作为检查机构，在检查对象的生产、经营、管理场所以及其他相关场所，采取一定方式对其信息披露质量及保荐人、证券服务机构执业质量进行监督检查的行为。检查对象的确定方式包括随机抽取与问题导向两种。其中，随机抽取的企业名单范围由证监会汇总提供的所有未经上市委会议审议或未经发审会审核且未参与过随机抽取的首发企业构成；而在发行上市审核和注册阶段，首发企业存在与发行条件、上市条件和信息披露要求相关的重大疑问或异常，且未能提供合理解释、影响审核判断的，则可以列为问题导向检查对象。
1. 随机抽取现场检查概况
自2021年1月《现场检查规定》施行至2024年4月末，证监会以随机抽取方式分13批次累计对99家首发企业开展现场检查工作[2]。其中，拟在上交所上市的企业合计45家（沪市主板24家，科创板21家），约占随机抽查企业总体数量的45.45%；拟在深交所上市的企业合计54家（深市主板11家，创业板43家），约占随机抽查企业总体数量的54.55%，总体分布较为均衡。
2. 问题导向现场检查概况
虽然证监会、各交易所未对问题导向现场检查企业名单予以公布，但交易所定期公布的发行上市审核动态陆续披露了部分问题导向现场检查情况。例如2023年上交所对6家主板、1家科创板IPO项目提请问题导向现场检查[3]。
(二) 现场检查的首发企业IPO进程
因证监会、交易所未对问题导向现场检查名单予以公布，本文仅对随机抽取现场检查的首发企业IPO进程情况进行统计分析，具体如下：
1. 随机抽取现场检查的首发企业IPO进程概览
经笔者在“荣大二郎神”平台检索，自2021年1月至2024年4月期间，随机抽取现场检查的99家首发企业IPO进程如下表所示，其中仅有21家企业（不包括主动撤回后再次申请上市的企业）获得交易所审核通过。
2. “一查即撤”企业数量呈逐年下降趋势
2021年发布实施的《现场检查规定》第八条规定：“检查对象确定后，审核或注册部门应当在三个工作日内书面通知检查对象和中介机构，检查对象自收到书面通知后十个工作日内撤回首发申请的，原则上不再对该企业实施现场检查。”据此，有部分首发企业存在侥幸心理，利用前述“免检期”规则，在收到检查通知后立即撤回上市申请，以逃避现场检查。
2021年7月、2022年1月，证监会先后发布《关于注册制下督促证券公司从事投行业务归位尽责的指导意见》《关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见》，重申“申报即担责”的原则，对收到现场检查通知后撤回的项目，证监会及交易所将依法组织核查。此后，疑似“一查即撤”的企业数量呈明显下降趋势（如图2）。
为从根本上整治曾经出现的企业“一查就撤”的现象，2024年修订的《现场检查规定》第十二条规定：“检查对象确定后，检查对象撤回发行申请不影响检查工作的实施，也不影响证监会和交易所依法依规对检查发现的问题进行处理。”
3. 主动撤回后再次申请上市企业情况
尽管2021年发布实施的《现场检查规定》要求，检查对象自收到书面通知后十个工作日内撤回首发申请的，在撤回申请后十二个月内再次申请境内首发上市的，应当列为检查对象，仍有8家随机抽取现场检查的企业在主动撤回上市申请后再次申请上市，其中包括转板企业4家。截至2024年4月末，前述重新申报IPO的企业中，已有2家企业顺利完成首发上市，1家企业获得证监会注册批复，1家企业通过交易所审核。
(三) 对现场检查企业及中介机构采取行政处罚和监管措施情况
由于问题导向的现场检查情况不予以公开，此处笔者仅就证监会、交易所针对随机抽取企业的现场检查结果采取的行政处罚和监管措施情况进行统计。
2021年1月至2024年4月期间，证监会、交易所就随机抽取企业的现场检查结果对1家企业给予了行政处罚、对11家企业采取了监管措施，对11家保荐机构（含保荐代表）、5家会计师事务所（含签字注册会计师）、1家律师事务所（含签字律师）采取了监管措施。
二、 现场检查发现问题概况
经整理证监会及派出机构、交易所发布的监管措施公告、发行上市审核动态以及部分发行人主动披露的信息，本文按照检查对象的主体身份对现场检查发现的问题进行总结归纳。此处需要说明的是，由于交易所主导的现场督导时常与其配合证监会及派出机构主导的现场检查有所衔接，因此下述归纳的现场检查发现问题也包含了交易所公布的对部分企业现场督导发现的问题。
(一) 首发企业
如图3所示，对于首发企业，证监会及派出机构、交易所重点关注发行人信息披露的完整性和准确性、内部控制的有效性、会计核算的规范性、业务模式及销售真实性等方面的问题。
(二) 保荐机构
如图4所示，对于保荐机构，证监会及派出机构、交易所重点关注保荐人对发行人信息披露完整性、内部控制有效性、业务销售真实性、会计核算列报准确性以及研发费用认定等事项是否核查到位。
(三) 会计师事务所
如图5所示，对于审计机构，证监会及派出机构、交易所重点关注的问题依次为：经注册会计师审计的财务会计列报数据的是否准确性、审计程序是否充分、发行人财务内控是否有效性、发行人研发费用是否真实准确、业务模式及销售业绩是否真实、函证程序是否由注册会计师控制等。
(四) 律师事务所
对于律师事务所而言，证监会及派出机构、交易所重点关注事项集中在查验范围及核查程序的充分性、工作底稿记录的完整性、事务所内核制度的有效性以及法律意见书的规范性等四个方面。
三、 对现场检查发现的与律师执业质量有关的问题分析
笔者根据《律师事务所从事证券法律业务管理办法》《公开发行证券公司信息披露的编报规则第12号——公开发行证券的法律意见书和律师工作报告》《监管规则适用指引——法律类第2号：律师事务所从事首次公开发行股票并上市法律业务执业细则》等执业规则，针对现场检查发现的与律师执业质量相关的重点问题分析如下：
(一) 关于律师核查验证及信息披露的充分性
1. 关于对发行人主体资格的查验
2. 对发行人业务的查验
3. 对发行人主要财产的查验
4. 对关联方及关联交易的查验
5. 对发行人公司治理的查验
6. 对发行人规范运作情况的查验
(二) 关于业务规则及风控制度的执行
1. 关于业务规则的执行
2. 关于风控制度的执行
四、 结语
现场检查是《证券法》赋予证监会的一项行政执法手段，是对发行上市书面审核的延伸和补充。新“国九条”要求“扩大对在审企业及相关中介机构现场检查覆盖面，进一步压实发行人第一责任和中介机构‘看门人’责任”，为此证监会提出将建立对中介机构的常态化滚动式现场监管机制，督导检查保荐机构、律师和注册会计师履职尽责情况，三年一周期，原则上实现全覆盖。在监管思路聚焦证券服务机构的情况下，从事证券法律业务的律师事务所加强风控管理，规范律师执业行为，才是专业化、可持续发展的必由之路。
感谢观韬中茂大连办公室关泽宇、张诺律师及律师助理敖嘉怡对文章所涉案例、数据的统计与整理。
[1] 为便于统计与分析，下文2021年信息均包含根据《关于组织对首发企业信息披露质量进行抽查的通知》要求，于2021年1月14日抽取的批次。
[2] 2021年至2024年期间已公布的首发企业信息披露质量抽查抽签情况，载于中国证监会官网，www.csrc.gov.cn/csrc/c100035/zfxxgk_zdgk.shtml#tab=zdgkml。
[3] 引自《上交所发行上市审核动态2024年第1期》。