观韬视点 | 浅谈行政复议中的回避制度
作者：姚鹏宇
经翻阅2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》可发现，前述规定中对于行政复议并未提及回避程序。在此情况下，行政复议过程中是否存在回避制度？
一、相关规定检索
根据《中华人民共和国行政复议法》第四条第一、二款规定：“县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构。行政复议机构同时组织办理行政复议机关的行政应诉事项。”考虑到行政复议机构工作人员的组成，笔者首先查阅了2020年修订的《公务员回避规定》，其中第十三条规定：“公务员应当回避的公务活动包括：（一）考试录用、聘任、调任、领导职务与职级升降任免、考核、考察、奖惩、转任、出国（境）审批；（二）巡视、巡察、纪检、监察、审计、仲裁、案件侦办、审判、检察、信访举报处理；（三）税费稽征、项目和资金审批、招标采购、行政许可、行政处罚；（四）其他应当回避的公务活动。”对于公务员应当回避的公务活动，亦未包括行政复议。
有观点认为，行政复议是行政机关的内部监督审查制度，因此不必处处与行政诉讼一致。那在此情况下行政复议是否也不具备行政诉讼所具有的回避制度呢？笔者认为，答案是否定的。
（一）行政复议普通程序中的听证环节肯定了回避制度的存在
2024年4月3日，司法部印发的《行政复议普通程序听证办法》中第七条规定：“行政复议机构应当指定一名行政复议人员任主持人，两名以上行政复议人员任听证员，一名记录员制作听证笔录。当事人认为主持人、听证员、记录员与案件有直接利害关系要求回避的，由行政复议机构决定。”由此可见，听证程序中明确存在回避制度。
（二）行政法规以及地方性法规、政府规章对于行政复议中的回避制度亦有明确要求
在具体领域，行政法规亦是有明确行政复议具有回避制度的规定，如国务院制定的《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第八条规定：“税务人员在核定应纳税额、调整税收定额、进行税务检查、实施税务行政处罚、办理税务行政复议时，与纳税人、扣缴义务人或者其法定代表人、直接责任人有下列关系之一的，应当回避：（一）夫妻关系；（二）直系血亲关系；（三）三代以内旁系血亲关系；（四）近姻亲关系；（五）可能影响公正执法的其他利害关系。”
地方性法规、地方政府规章在规范行政复议程序方面，也肯定了回避制度，如《辽宁省行政复议规定》第二十二条第一款规定：“行政复议人员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人也有权申请其回避：（一）是本案的当事人或者当事人的近亲属；（二）与本案有利害关系；（三）与本案的当事人有其他关系，可能影响公正审查。”《太原市行政复议规定》第二十三条：“行政复议机构承办行政复议案件人员是本案当事人或者其近亲属以及与本案有其他利害关系可能影响公正审理的，应当按有关规定回避。”
二、当前行政复议体制改革需要回避制度的存在
对于以往的复议制度而言，行政复议机构与申请人并未有过多接触，申请人甚至并不知晓复议机构具体承办的工作人员信息。在此情况下，回避制度似乎没有了存在的基础。2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》，在制度的完善上强调发挥行政复议解决行政争议主渠道的作用。如丰富行政复议处理方法的灵活多样性，明确行政复议机关办理行政复议案件可以进行调解。再如推动复议机构更为准确的了解当事人诉求，规定适用普通程序审理的行政复议案件，审理过程中复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见。在此情况下，申请人与行政复议机构的接触明显增多，申请人对于办案人员的了解度也会相应增加。如在此过程中，申请人知悉行政复议人员存在与复议案件有利害关系或者有其他关系可能影响公正的情形，赋予申请人提出回避的权利，是当前行政复议制度不可或缺的一部分。
三、总结
回避制度存在的意义在于完善权力运行制约机制，防止利益冲突，保证公正的存在，其意义符合《中华人民共和国行政复议法》第三条第二款：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”的规定。同时，结合前述对于现行法律法规、地方性法规、规章的检索，以及当前行政复议体制改革的需要，笔者认为，尽管《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》中未明确规定回避制度，但回避制度仍应贯穿行政复议程序始终。在行政复议过程中，如申请人认为行政复议机构工作人员存在与复议案件有利害关系或者有其他关系可能影响公正的，则有权向行政复议机构申请相关人员的回避，从而保证申请人的合法权益以及行政复议的公平公正。