观韬视点 | 关于被申请人在行政复议过程中能否委托律师的观点
作者：姚鹏宇
一、关于《中华人民共和国行政复议法》的相关规定
根据新修订的《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。申请人、第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书、委托人及被委托人的身份证明文件。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。申请人、第三人变更或者解除代理人权限的，应当书面告知行政复议机构。”在该条款中并未明确被申请人可以委托律师。同时，经查阅2017年修正的《中华人民共和国行政复议》，其中第十条第五款亦仅规定：“申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。”
二、笔者的理解
由于原行政复议法第十条列于第三章“行政复议申请”部分，新修订的《中华人民共和国行政复议法》第十七条亦列于第二章“行政复议申请”部分。因此，有观点认为，由于该阶段被申请人并未实际进入行政复议程序，故该规定并非是对被申请人委托代理人的禁止。但新修订的《中华人民共和国行政复议法》关于“普通程序” 第五十一条第三款：“被申请人的负责人应当参加听证。不能参加的，应当说明理由并委托相应的工作人员参加听证。”的规定，亦明确被申请人委托的对象只有其工作人员，未对委托律师参加听证开启“绿灯”。
2024年4月3日,司法部印发《行政复议普通程序听证办法》(司规[2024]1号),在第五条第二款中约定：“被申请人的负责人应当参加听证。不能参加的，应当说明理由，并委托相应的工作人员参加听证，在听证开始前提交授权委托书。”仍未发现被申请人可委托律师参加行政复议的蛛丝马迹。值得注意的是，无论是此次新修订的行政复议法、抑或是2017年修正行政复议法、2023年时的司法部关于《〈行政复议普通程序听取意见办法（征求意见稿）〉和〈行政复议普通程序听证办法（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，对于被申请人委托律师事宜，此前学界一直有质疑。但时至今日，《行政复议普通程序听证办法》仍然保持原有的表述方式，笔者认为这也是司法部对这一问题的一种态度的表达。基于此，笔者更倾向于现行的法律法规对被申请人委托律师参加听证以及行政复议程序是持否定态度。
三、个人观点
首先，被申请人委托律师参加行政复议，对于复议申请人的权利和义务不会造成影响。仅对于被申请人委托律师参与行政复议而言，笔者更为支持曹冬梅、姚华云等与南京市雨花台区人民政府、南京市人民政府行政监督、行政复议一案中一审法院的观点，即复议被申请人委托具备专业法律知识的律师参加行政复议，并不违背法律规定，反而是其对行政复议工作予以重视、负责的体现。另外，复议被申请人是否委托律师参加行政复议，对于复议申请人的权利和义务不会造成影响。（详见：《曹冬梅、姚华云等与南京市雨花台区人民政府、南京市人民政府行政监督、行政复议二审行政判决书》(2020)苏行1119号）
其次，律师参与行政复议与发挥行政复议化解行政纠纷主渠道作用之目的并不冲突。新修订的《中华人民共和国行政复议法》实质上更强调了复议过程中的交互性，即积极的听取申请人及被申请人的观点，例如细化听证程序。各项改革举措使得行政复议不再局限于以往的书面审查，而是更倾向于类似行政诉讼程序。在复议过程中，被申请人委托律师参与，有助于被申请人的主张表达。而行政复议作为纠纷解决途径，本意也在于厘清事实并准确有效的化解纠纷，这与被申请人委托律师参与行政复议的效果并不冲突。
再次，律师参与行政复议应保持“边界感”。在当前法律法规的规定下，应强调被申请人所委托律师参加行政复议的“边界感”，即律师应扮演的是辅助角色。对于该角色定位，律师不直接代表被申请人与申请人、第三人以及行政复议机关对接，更多的是辅助被申请人的法治工作部门更好的完成复议答复工作。
最后，重视打造行政复议人员自身的专业化、职业化。结合新修订的《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款：“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍。”的规定，更为强调行政机关自身行政复议人员的专业化、职业化。在此情况下，笔者认为，对于被申请人，在内部可由律师凭借自身专业为被申请人提供技术支持，而面对申请人、第三人以及复议机关，则应突出被申请人工作人员自身的能力，此举也可推动被申请人在复议过程中更为清晰的审视自身此前的行为，从而实现从本质上规范行政机关的行政行为的效果。