观韬视点 | 行政机关收回基于普惠性政策已拨付扶持资金的路径分析
作者：姚鹏宇 周丕文
近日，客户向我们咨询，该单位基于普惠性扶持政策已向某企业拨付部分扶持资金。根据该政策规定，如企业在规定情况下未完成项目建设，则需退还行政机关已拨付的扶持资金。现该企业因为资金紧张导致所建工程“烂尾”，对于在企业不主动退还扶持资金情况下政府方如何作为，我们为客户提供了咨询意见，在此与各位分享。
一、政府基于普惠性政策拨付扶持资金行为的性质
结合普惠性扶持政策的普遍共性，即在公民、法人或者其他组织等达到规定条件时，政府方向其给予奖励。我们认为，政府基于普惠性政策向符合条件的单位拨付扶持资金的行为，更符合行政奖励的特性，即指行政机关依照行政法律规范的规定，依其职权按照法定条件和程序，向符合条件的受奖励者给予奖励性权益的行政行为，行政奖励的依据是法律法规规章和规范性文件，或者是基于行政机关与行政相对方所达成的协议给予协议对方的奖励性权益。
基于此定性，结合《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》（国发〔2022〕5号）第二条“推进政务服务标准化”第（一）款：“明确政务服务事项范围。政务服务事项包括依申请办理的行政权力事项和公共服务事项。所涉及的行政权力事项包括行政许可、行政确认、行政裁决、行政给付、行政奖励、行政备案及其他行政权力事项。……”的规定，可以明确行政奖励属于行政权力事项。
二、政府收回基于普惠性政策已拨付扶持资金的行为途径
在明确了政府基于普惠性政策拨付扶持资金行为的性质及特点的情况下，我们就当前比较常见的合法追索途径分别予以考虑：
1、行政复议及行政诉讼途径
根据《中华人民共和国行政复议法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，行使行政权力的行政机关自然无法向公民、法人或者其他组织提起行政复议或行政诉讼。因此，政府方如需收回已拨付公民、法人或者其他组织的普惠性扶持资金，通过行政复议、行政诉讼途径显然无法实现。
2、民事诉讼途径
经查阅，最高人民法院于2020年12月29日印发的修改后的《民事案件案由规定》（法〔2020〕347号，施行日期为2021年1月1日）中未发现与我们所遇情形相近的案由。同时，经查阅案例，大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷案（〔2006〕民一终字第47号，公报案例）中，最高人民法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第二条的规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。法人响应政府号召，以向政府书面请示报告并经政府审批同意的形式介入市政建设，政府在不通知法人参加的情况下单方就法人介入市政建设而享有的优惠政策作出决定，法人只能按照政府决定执行的，法人与政府之间并非民法意义上的平等主体关系，双方亦没有就此形成民事合同关系。因此发生纠纷的，尽管双方之间的纠纷具有一定的民事因素，亦不属于人民法院受理民事案件的范围。
尽管当前《中华人民共和国合同法》已被废止，但现行的《中华人民共和国民法典》在总则部分第二条亦规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”同时，第四百六十四条规定：“合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。”
根据现行有效的规定、司法判例以及此前明确的行政奖励属于行政权力事项的特点，我们认为，行政机关亦无法直接通过民事诉讼途径收回基于普惠性政策所拨付的扶持奖励。
三、解决路径
在前述行政复议、行政诉讼及民事诉讼都无法实现我们所需解决的问题，且现行法律法规中暂未发现关于非基于行政违法行为的情况下追回行政机关已拨付的扶持资金的具体程序性规定。为此，我们拟通过已生效的行政判决，结合现行法律法规的规定，设计一条行之有效的扶持资金追回途径。
经查阅，内蒙古山路能源集团有限责任公司与呼和浩特市财政局行政撤销二审行政判决书（（2020）内01行终75号）一案中，呼市财政局根据相关资金管理规定中“……2009-2011年示范项目未在规定期限内完工的，取消示范并收回预拨资金。……”的要求，需收回已拨付山路公司的财政补助资金6300万元。在双方经多次协商无果的情况下，市财政局先作出关于收回财政补助资金的告知书，告知企业该局拟向企业作出收回财政补助资金剩余款项5800万元的决定，并告知其陈述、申辩、听证的权利。在企业没有回应的情况下，市财政局作出收回补助资金的行政决定并告知其可对该决定提起复议或诉讼。山路公司不服市财政局作出的前述决定而提起行政诉讼，该案件经一审、二审，人民法院皆认可了案涉决定的合法性。
基于案例启示的解决途径，我们进而检索其他地方行政机关在实践中是否存在通过行政决定的形式收回扶持资金的情形。经检索发现如下事例：2022年2月21日，深圳市工业和信息化局作出《关于发布收回部分逾期项目财政专项资金决定书》，因资助项目未按照相关资金管理规定在项目建设期满后主动提请项目验收且公司已不在注册地址经营，决定“撤销逾期未提请验收的16个资助项目；收回上述资助项目的全部财政资金”；2023年10月19日，成都高新区发展改革局因公司承担的项目超过批复建设期未完成，也未通过各级发改部门的项目验收，作出收回该公司产业技术研发资金补助800万元的行政决定。
根据所查询到的司法案例及事例，对于行政机关已向企业拨付的扶持资金，根据普惠性政策出现需要退回的情形时，我们认为可以通过以下路径收回扶持资金：
1、确定收回扶持资金的主体
对于收回扶持资金的主体，原则上如有明确规定的，自然依规确定。如《四川省财政厅、四川省经济和信息化厅关于印发〈四川省工业发展专项资金管理办法〉的通知》（川财建[2019]296号）第二十条：“地方经济和信息化部门、财政部门要建立健全项目资金监管机制，对资金使用和项目建设进展情况进行日常监督管理，及时发现和纠正问题，充分发挥资金使用效益。项目因故无法继续实施，或项目实施期限超过预计完成时间2年以上的，各地经济和信息化主管部门、财政部门应按程序报请经济和信息化厅、财政厅收回资金。经济和信息化厅、财政厅不定期对项目实施和资金使用情况进行专项监督。”的规定，即明确了该类工业发展专项资金由经济和信息化主管部门、财政部门作为收回资金的主体。
如出现没有明确的规定可以确定相关的追回主体，我们认为，通常可在扶持资金的审核、拨付单位、财政部门以及普惠性政策的制定单位等主体中，结合事件的具体情况进行确定。在此，我们倾向性认为，追回扶持资金的起因是行政相对人符合政策条件下某行政主体给予扶持补贴，在此情况下如依据政策规定需追回扶持资金，作为受理行政相对人拨付资金申请并进行审核、拨付的行政主体作出扶持资金收回的行为更为合理。
2、履行收回扶持资金的程序
根据《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，结合以往的实践经验，行政机关收回扶持资金需履行以下程序：
（1）出具《收回扶持资金通知书》及《听证通知书》
行政机关应当向当事人作出书面的《收回扶持资金通知书》该通知书中需阐述所涉扶持资金发放及需要收回的经过，明确当事人履行义务的期限、履行义务的方式、金额和给付方式等，并告知其具有陈述、申辩、听证的权利。
（2）出具《责令限期退还扶持资金决定书》
《责令限期退还扶持资金决定书》中应告知当事人收回扶持资金的原因以及具体依据。同时需要告知当事人具有申请行政复议、提起行政诉讼的权利，如根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》，当事人可在收到《责令限期退还扶持资金决定书》之日起60日内提出行政复议申请；也可以自收到本决定书之日起6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。
（3）出具《催告书》
《行政强制法》第五十四条规定：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。同时，行政机关应制作留存证明以上文书已经向当事人送达的相关材料。
（4）向人民法院申请强制执行
根据《行政强制法》第五十三条：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。
如前述条件已满足，负责扶持资金收回的单位即可根据《中华人民共和国行政强制法》第五十五条：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。”的规定，向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。
需要说明的是，以上讨论的是基于触发扶持政策中要求的扶持资金退回条件时对于扶持资金的收回路径，不涉及行政违法行为。如企业在申请扶持过程中存在提供虚假材料，出具虚假报告和证明材料等行为，则可根据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）、《中华人民共和国行政处罚法》等相关规定予以处理。