观韬视点 | 政策文件补贴“特定经营者”，需结合相关市场判断
作者：黄薇
摘要：“特定经营者”补贴既包括点名补贴等易于发现的形式，也包括不易发现的隐性形式，应结合当地市场的实际情况判断。
《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）第15条第1项第1目规定：“（一）不得违法给予特定经营者优惠政策，包括但不限于：1.没有法律、行政法规或者国务院规定依据，给予特定经营者财政奖励和补贴。”
根据各级公审联席办的抽查案例，“特定经营者”补贴既有显性形式，也有隐性形式。
1.显性补贴示例：
1）政策文件对企业点名支持
（来源：2018年市场监管总局公平竞争审查重点督察发现典型问题通报）
2）编制目录予以扶持
（来源：2018年市场监管总局公平竞争审查重点督察发现典型问题通报）
3）仅补贴规模以上企业
（来源：2022、2023年跨地区公平竞争互查）
2.隐性补贴示例：
（来源：重庆市市场监督管理局）
上述重庆政策补贴“区内汽车整车制造企业”缘何违法？
经核实，该区内仅注册有一家汽车整车制造企业。因此，该政策名义上是扶持一类企业，实质是为一家企业量身打造，属于形式合法，但目的不合法的情形。
补贴政策中，形式与实质错位的现象并不鲜见，因为补贴对象是否“特定”，需放在“相关市场”中评定。政策文本只有文字表述，没有市场现状。因此，实践中既可能出现如上的形式合法、实质违法的补贴政策，也有可能出现形式违法，但实质合法的补贴政策。如笔者遇见的以下案例：
（示例）
文字描述上，该政策仅对规模以上商业设施的运营单位进行补贴，既涉嫌对特定经营者的补贴，也涉嫌对不同组织形式的经营者实施不合理的差别化待遇。但其实，该地区市场上的绝大多数商业设施营业面积都超过了2000平方米。因此，该政策既不构成对特定经营者补贴，也未实施差别待遇，反而是一项普惠性的补贴措施，不违反公平竞争。
由此给公审活动带来的启示是：
1. 公审处室或抽查机构应关注市场，识别形式合法而实质违法的补贴政策。
2. 政策制定部门应留意将市场情况预先记载于《公平竞争审查表》。被抽查后，应结合市场情况对政策落地实效进行说明，澄清抽查机关的质疑。