观韬视点 | 政策文件仅补贴“本地注册”企业，不违反公平竞争原则
作者：黄薇
摘要：政策文件仅补贴“本地注册”企业，是行政机关划分地域管辖权的需要。允许地方政府仅补贴本地企业，是竞争原则对地域管辖权划分的必要妥协。因此，政策文件仅补贴“本地注册”企业，不违反公平竞争原则。
地方政府制定规范性文件，将享受补贴的主体限定为“本地注册”企业（如下例），是否违反《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）？
（示例）
有人认为，将受补主体限定为“本地注册”，违反公平竞争原则，理由有三：
1. 《公平竞争审查制度实施细则》第15条第1款第1项规定，没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得给予特定经营者财政奖励和补贴。在补贴时点，行政区域内已注册企业是特定的。如果地方政府没有上位法依据给予补贴，则构成对本地企业的定向补贴，违反公平竞争原则。
2.地方政府将受补主体限定为本地企业，将导致政府财力雄厚的发达地区企业得到补贴多，竞争优势进一步强化，欠发达地区企业补贴少，愈发弱势，扩大各地企业的不平等竞争地位。
3.发达地区政府通过高补贴吸引企业，系通过行政手段影响企业对注册地的自主选择，妨碍全国统一大市场的形成。
上述观点看似有理，但国家市场监督管理总局的抽查结果显示，总局并不认为将受补主体限定为“本地注册”违反公平竞争。
例如，江西省宜春市丰城市人民政府《关于印发丰城市支持商贸企业高质量发展暂行办法的通知》中，明确规定鼓励支持“在丰城辖区内”设立的企业。国家市场监管总局2022年抽查认为，该文件的“对该生产性企业和新注册的贸易公司所缴税费总数超出原纳税基数的地方留成部分，给予90%的奖补返还”存在“将奖补与特定经营者缴纳的税收挂钩”等问题，但未指出该文件鼓励支持“在丰城辖区内”设立的企业违反公平竞争。
（总局通报丰城市文件违规之处）
（丰城市文件部分内容 ）
笔者认为，政策文件仅补贴“本地注册”企业，不违反公平竞争原则，理由如下：
1.政策文件仅补贴“本地注册”企业，是行政机关划分地域管辖权的必然要求。行政补贴属于广义的执法，有地域管辖权限制。地方政府之间需要有个标准来确定各自地域管辖权的界限，否则就和中央政府没有区别。允许地方政府仅补贴本地企业，是竞争原则对地域管辖权划分的必要妥协。地域管辖权的划分标准，可以是注册地标准，也可以是经营地标准（即行为地标准），采注册地标准最简明，易于管理。
2.发达地区企业的用地、人力等经营成本通常要高于欠发达地区，发达地区政府给予企业补贴多，企业实得的竞争力提升净值未必更高。因此，“不公平”有时反而是公平的。
不过，允许地方政府各行其补，客观上确会造成可以想见的市场割裂。对此，公审制度通过不断明晰此类补贴的边界来加以规制：
1.地方政策不得补贴外地企业迁入本地的行为。
2.地方政策不得补贴市场主体与本地企业之间的商品、服务交易行为。
3.地方政策不得要求被补贴企业在本地纳税。
4.将补贴对象限定为“本地注册”，不得明显违反补贴目的。
5.政府采购中不得将供应商限制为本地注册企业。