观韬视点 | 乡村振兴债券市场法律初探
作者：姚辰来 周丹 高瑞枫（实习） 汪妤菁（实习）
乡村振兴债券作为一种重要的融资工具，在促进农村经济发展、改善基础设施和服务方面发挥着关键作用。本文将结合乡村振兴债券的现状，对乡村振兴债券的法律问题进行探讨，旨在为相关政策制定和实践提供参考和建议，从而实现农村经济的可持续发展。
一、乡村振兴债券的现状
乡村振兴债券是以地方国企、央企、民营企业等企业为发行主体，用于弥补农村融资缺口、支持乡村振兴建设而发行的地方政府债、公司债、企业债、短期融资券、中期票据等债券。乡村振兴债券具有鲜明的时代意义，其紧密围绕乡村振兴战略目标，发挥金融支持实体经济、定向提供资金支持的作用。
截至2023年年末，存量信用类乡村债券[1]共有111只，金额合计937.02亿元。债券发行人的行业主要集中在综合类行业、公路与铁路行业以及电力行业[2]。债券发行人的地区遍布28个省份，其中广东存量余额最高。具体而言：
从行业层面来看，按照Wind数据库关于行业的划分，存续乡村振兴债券余额占比前三且超过10%的行业分别为综合类行业、公路与铁路行业以及电力行业，存续金额分别为182.8亿元、174.5亿元和111.62亿元，占存量余额的比例分别为19.51%、18.62%和11.21%。（参见图1）
图1：乡村振兴债券行业只数和余额分布
从地区层面来看，截至2023年年末，上述存量信用类乡村债券发行主体主要分布在28个省（自治区、直辖市），其中以广东存量余额最高，余额和债券数分别为165亿元和13只；其次为四川省，余额和债券数分别为105亿元和7只。（参见图2）
图2：信用类乡村振兴债券行业只数和余额分布
截至2023年年末，按照Wind金融数据库“乡村振兴信用债成分”系统板块，存量城投类乡村振兴债券共有28只，余额为223.4亿元。从这些存量债券来看有以下两个特征：1）区域方面以四川为主，浙江、河北、湖南同样存量较多；2）行政级别以地级市和省级为主。具体来看：
从发行省份来看，其基本与城投债发行省份匹配，四川余额占比最高，存量余额为82亿元，占比为36.71%；河北和浙江余额大致相当，存量余额分别在40亿元和38.8亿元，占比分别为17.91%和17.37%。其余省份余额占比较高的还有湖南，存量余额和占比分别在30.5亿元和13.65%。（参见图3）
从金额分布来看，发行人的行政级别以省级和地市级为主，两者余额分别在119.8亿元和81.3亿元，占比分别在53.63%和36.39%。国家新区和区县级（包括县级市）余额分别为6.3亿元和16亿元。（参见图4、图5）
图3：乡村振兴债券城投省份只数和金额分布
图4：城投发行人行政级别只数分布
图5：城投发行人行政级别金额分布
截至2023年年末，存量乡村振兴债券[3]共有190只，金额合计1948.7354亿元。从这些债券发行人的地区、余额以及债券数量来看，地区主要集中在四川、江苏、江西，相应余额分别为445.9712亿元、411.13亿元、244.2362亿元，债券数量分别为52只、17只、15只。（参见图6）
图6：乡村振兴债券省份只数和金额分布
当前，我国债券市场共发行各类债券超63377.8亿元。结合上述数据可知，乡村振兴债券在所有债券中的占比有待提高。为提高乡村振兴债券的市场占有率，进一步促进乡村振兴战略的实行，当前法规着眼的切入点与关注点可聚焦于以下内容：
1.升级制度构架
进一步建立、健全乡村振兴债券相关的基础法律法规，完善乡村振兴债券发行机制和交易模式；支持对优质涉农企业开辟注册发行的绿色通道，在满足信息披露要求的前提下简化注册发行流程，例如参考《绿色债券支持项目目录（2021年版）》制定乡村振兴债券专属支持项目目录，提高发行效率；丰富和发展多层次交易服务体系，提升乡村振兴债券的市场化程度，推动乡村振兴债券在债券市场各类基础设施之间互联互通，促进要素自由流动，防止市场分割和监管套利。
2.激励市场主体
加大对乡村振兴债券发行人与投资人的支持力度，提高其积极性。首先是对支持乡村振兴的发行人，通过公开渠道进行表彰和宣传，同时将乡村振兴进一步计入各项指标，给予其加分倾斜；其次是通过给予投资人切实的优惠以鼓励其持有投资乡村振兴债券。根据当下的情势，金融机构无法直接从针对涉农主体的定向降准、再贷款等政策中获利，导致投资人参与的积极性不高。参考绿色债相关规定，乡村振兴债亦可考虑在提高债券质押比例、税收优惠等方面提高投资人持仓比重，发挥市场的作用，促进乡村振兴债券发展。
3.推进产业创新
创新乡村振兴债券品种，建立更适应乡村振兴战略的产品体系，在吸收现有地方政府债、短期融资券、中期票据、公司债券等债券类型优势的情况下，灵活适用各类债务融资工具，形成乡村振兴结合绿色金融、碳中和等概念的复合型债券，以吸引投资者，拓宽销售对象，真正贯彻乡村振兴理念。探索新型产销模式，鼓励社会资本发挥龙头带动效应，融合一、二、三产业优势，使各产业达成有机衔接、渗透交叉，带动产业链上各类经营主体协同发展，从而促进农业全产业链融合发展、一体化经营。
二、乡村振兴债券的法律法规分析
（一）乡村振兴债券的指引性文件
1.《深圳证券交易所公司债券创新品种业务指引第3号——乡村振兴专项公司债券（2021年修订）》
《深圳证券交易所公司债券创新品种业务指引第3号——乡村振兴专项公司债券（2021年修订）》明确了乡村振兴专项公司债券发行条件，要求注册地在脱贫摘帽不满五年的地区且募集资金主要用于支持乡村振兴相关领域，或募集资金主要用于乡村振兴领域相关项目的建设、运营、收购或者偿还项目贷款的发行人；规定了募集资金使用比例要求，投向乡村振兴领域相关项目的金额应不低于债券募集资金总额的70%；细化了支持乡村振兴领域范围，包括支持发展脱贫地区乡村特色产业、促进脱贫人口稳定就业、改善脱贫地区基础设施条件、提升脱贫地区公共服务水平，通过市场化法治化的方式优化乡村就业结构、健全乡村产业体系、完善乡村基础设施等。
2.《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第2号-特定品种公司债（2023年修订）》
《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第2号－特定品种公司债（2023年修订）》明确了发行人申请发行乡村振兴公司债券，应当符合下列情形之一：
（1）公司注册地在国家乡村振兴重点帮扶县或按照国家有关规定脱贫摘帽不满五年的地区，且募集资金主要用于支持乡村振兴相关领域；
（2）募集资金主要用于乡村振兴领域相关项目的建设、运营、收购，或者偿还项目贷款，且募集资金用于乡村振兴项目的金额不低于募集资金总额的70%。
（二）乡村振兴的有关政策
1.《中华人民共和国乡村振兴促进法》
《中华人民共和国乡村振兴促进法》为我国在乡村振兴领域制定的基本法律。在农村金融方面，该法在第八章“扶持措施”中原则性地规定了国家支持以市场化方式设立乡村振兴基金，重点支持乡村产业发展和公共基础设施建设，鼓励地方创新投融资方式，引导社会资本投向乡村，完善政府性融资担保机制，依法完善乡村资产抵押担保权能。
另外，该法在第六十五条中规定，国家建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，并对政策性金融机构、商业银行、农村中小金融机构在乡村振兴及农村金融中所扮演的角色和发挥的功能作出分类规定，形成体系化的金融机构组织。在保险业务方面，该法指出：国家建立健全多层次农业保险体系，完善政策性农业保险制度，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。
《中华人民共和国乡村振兴促进法》（中华人民共和国主席令第77号）第八章 扶持措施 |
施行日期：2021年6月1日 |
条文 | 内容 |
第六十二条 | 县级以上人民政府设立的相关专项资金、基金应当按照规定加强对乡村振兴的支持。 国家支持以市场化方式设立乡村振兴基金，重点支持乡村产业发展和公共基础设施建设。 县级以上地方人民政府应当优化乡村营商环境，鼓励创新投融资方式，引导社会资本投向乡村。 |
第六十三条 | 国家综合运用财政、金融等政策措施，完善政府性融资担保机制，依法完善乡村资产抵押担保权能，改进、加强乡村振兴的金融支持和服务。 财政出资设立的农业信贷担保机构应当主要为从事农业生产和与农业生产直接相关的经营主体服务。 |
第六十四条 | 国家健全多层次资本市场，多渠道推动涉农企业股权融资，发展并规范债券市场，促进涉农企业利用多种方式融资；丰富农产品期货品种，发挥期货市场价格发现和风险分散功能。 |
第六十五条 | 国家建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，完善金融支持乡村振兴考核评估机制，促进农村普惠金融发展，鼓励金融机构依法将更多资源配置到乡村发展的重点领域和薄弱环节。 政策性金融机构应当在业务范围内为乡村振兴提供信贷支持和其他金融服务，加大对乡村振兴的支持力度。 商业银行应当结合自身职能定位和业务优势，创新金融产品和服务模式，扩大基础金融服务覆盖面，增加对农民和农业经营主体的信贷规模，为乡村振兴提供金融服务。 农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等农村中小金融机构应当主要为本地农业农村农民服务，当年新增可贷资金主要用于当地农业农村发展。 |
第六十六条 | 国家建立健全多层次农业保险体系，完善政策性农业保险制度，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，支持农民和农业经营主体依法开展互助合作保险。 县级以上人民政府应当采取保费补贴等措施，支持保险机构适当增加保险品种，扩大农业保险覆盖面，促进农业保险发展。 |
2.《普惠金融发展专项资金管理办法》（2023修订）
《普惠金融发展专项资金管理办法》于2023年9月4日由财政部印发，于2023年10月1日起施行。根据该管理办法，对于农村金融机构定向费用奖补政策，对符合以下条件的农村金融机构，可享受奖补支持：1）当年农户小额信用贷款平均余额同比增长；2）年均存贷比高于50%（含50%）；3）当年涉农贷款和小微企业贷款平均余额占全部贷款平均余额的比例不低于70%；4）财政部门规定的其他条件。
为引导和鼓励农村金融机构强化农村金融服务，加大农户小额信用贷款投放，普惠金融发展专项资金安排支出用于对符合条件的农村金融机构给予一定奖补。
新版《普惠金融发展专项资金管理办法》支持的农村金融机构，是指依法设立并取得持牌资格的农村商业银行、农村信用社、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社。新《办法》将农村商业银行、农村信用社等现行农村金融体系的主力军纳入支持范围，进一步健全农村金融服务体系。符合以下条件的农村金融机构可享受奖补支持：
（1）当年农户小额信用贷款平均余额同比增长；
（2）年均存货比高于50%（含50%）；
（3） 当年涉农贷款和小微企业贷款平均余额占全部贷款平均余额的比例不低于70%；
（4）财政部门规定的其他条件。
新《办法》将农村金融机构定向费用奖补范围由“所有类型贷款”缩小聚焦为农户小额信用贷款聚焦“支农支小”，也就是支持“三农”和支持小微企业，确保普惠金融政策精准滴灌，避免政策支持泛化。
财政部关于印发《普惠金融发展专项资金管理办法》的通知（财金〔2023〕75号） |
施行日期：2023.10.01 | 效力位阶：部门规范性文件 |
条文 | 内容 |
第十四条 | 为支持地方因地制宜打造各具特色的普惠金融发展示范区，促进形成普惠金融健康发展的长效机制，着力改善小微企业、“三农”融资发展环境，专项资金安排支出用于中央财政支持普惠金融发展示范区奖补。 |
第十九条 | 奖补资金由示范区统筹用于支小支农贷款贴息、支小支农贷款风险补偿以及政府性融资担保机构涉农业务降费奖补、资本金补充、风险补偿等支持普惠金融发展方向。示范区应注重加强部门统筹协调和政策联动，推动此项政策与中央财政其他政策形成互补和合力，但同一年度不得对同一主体的同一支持方向重复安排中央财政资金。 |
第二十一条 | 为引导和鼓励农村金融机构强化农村金融服务，加大农户小额信用贷款投放，专项资金安排支出用于对符合条件的农村金融机构给予一定奖补。 |
第二十二条 | 本办法支持的农村金融机构，是指依法设立并取得持牌资格的农村商业银行、农村信用社、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社。 |
第二十三条 | 对符合以下条件的农村金融机构，可享受奖补支持： （一）当年农户小额信用贷款平均余额同比增长； （二）年均存贷比高于50%（含50%）； （三）当年涉农贷款和小微企业贷款平均余额占全部贷款平均余额的比例不低于70%； （四）财政部门规定的其他条件。 |
第二十四条 | 符合条件的农村金融机构发放的农户小额信用贷款可纳入专项资金奖补支持范围，奖补资金纳入农村金融机构收入统一核算。 |
3.《上海市乡村振兴促进条例》
《上海市乡村振兴促进条例》于2022年9月1日生效实施。该规范在第九章“保障措施”的第五十八条、第五十九条对乡村金融作出相应规定，主要内容包括：
（1）支持以政府引导、市场参与等多种形式设立乡村振兴基金；
（2）完善政策性农业信贷担保体系，持续扩大担保业务覆盖面；
（3）鼓励和支持金融机构创新金融产品和服务，推出更多免担保、低利率、可持续的惠农金融产品，创新农业经营主体和农业社会化服务组织流动资金贷款服务模式；
（4）探索拓展专项债券、票据、公司债券、证券、期货等金融资源服务乡村振兴；
（5）建立多层次农业保险体系，全面提升保险服务质量和保障能力，包括完善政策性农业保险、支持发展地方特色险种、鼓励商业性保险公司开展农业保险业务、支持农民和农业经营主体开展互助合作保险。
《上海市乡村振兴促进条例》（2022年8月27日上海市第十五届人民代表大会常务委员会第四十三次会议通过） |
施行日期：2022.09.01 | 效力位阶：省级地方性法规 |
条文 | 内容 |
第五十八条 | 本市支持以政府引导、市场参与等多种形式设立乡村振兴基金，重点支持乡村产业发展和公共基础设施建设。 本市完善政策性农业信贷担保体系，持续扩大担保业务覆盖面。财政出资设立的政策性农业信贷担保机构，应当主要为从事农业生产和与农业生产直接相关的农业经营主体、社会化服务组织以及产业融合的乡村新业态服务。 本市鼓励和支持金融机构创新金融产品和服务，推出更多免担保、低利率、可持续的惠农金融产品，创新农民专业合作社、家庭农场、种养大户、小微农业企业等农业经营主体和农业社会化服务组织流动资金贷款服务模式，探索拓展专项债券、票据、公司债券、证券、期货等金融资源服务乡村振兴。 本市建立多层次农业保险体系，全面提升保险服务质量和保障能力。完善政策性农业保险，推进农业保险模式创新，支持发展地方特色险种；鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，拓宽保险服务领域，为农民、农村集体经济组织等提供保险服务。支持农民和农业经营主体开展互助合作保险。 |
第五十九条 | 本市鼓励社会资本参与乡村振兴，农业农村部门应当制定农业农村项目投资指南，引导社会资本通过多元化投融资渠道，投资乡村振兴重点项目。 |
4.《中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、财政部、农业农村部关于金融支持全面推进乡村振兴加快建设农业强国的指导意见》
中国人民银行牵头国家金融监督管理总局、证监会、财政部、农业农村部等各部门于2023年6月16日联合发布了《关于金融支持全面推进乡村振兴加快建设农业强国的指导意见》，文件主要梳理了金融业重点支持乡村建设的领域和范围，本文在此就第一至第六部分的主要内容予以梳理。
第一部分主要强调了稳产保供金融的四个主要领域，包括：粮食和重要农产品、高标准农田和水利基础设施建设、种业振兴、多元化食物供给体系。
第二部分强调对农业科技装备和绿色发展金融支持，主要包括农业关键核心技术攻关、现代设施农业和先进农机研发、农业绿色发展。
第三部分强调乡村产业高质量发展的资金投入，主要包括农产品加工流通业、现代乡村服务业和新产业新业态培育、县域富民产业发展、农民创业就业增收。其中，乡村新兴产业中重点提及两个具体层面：
（1）创新特色金融产品和服务，全力支持乡村餐饮购物、旅游休闲、养老托幼等生活性服务业发展；
（2）加大中长期贷款投放，合理满足农业产业强镇、现代农业产业园、优势特色产业集群、农业现代化示范区、国家乡村振兴示范县建设融资需求。
第四部分围绕乡村建设与城乡融合发展，主要包括乡村基础设施建设、县域基本公共服务、新市民金融服务、县域消费金融服务。
第五部分围绕巩固拓展脱贫攻坚成果，主要包括对脱贫地区和脱贫人口金融支持力度、深化金融机构定点帮扶工作。
第六部分围绕农业强国金融供给，主要包括强化金融机构组织功能、拓展多元化金融服务、增强保险保障服务能力。其中提及金融产品供给的四个方面：
（1）鼓励符合条件的企业发行公司债券、短期融资券、中期票据、资产支持证券、资产支持票据、乡村振兴票据等用于乡村振兴；
（2）积极支持符合条件的国家种业阵型企业、农业科技创新企业上市、挂牌融资和再融资；
（3）鼓励金融机构发行“三农”、小微、绿色金融债券，拓宽可贷资金渠道；
（4）持续推进储蓄国债下乡，丰富适合农村居民的理财产品。
《中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、财政部、农业农村部关于金融支持全面推进乡村振兴加快建设农业强国的指导意见》（银发〔2023〕97号） |
施行日期：2023.06.16 |
效力位阶：部门规范性文件 |
章节 | 内容 |
一、做好粮食和重要农产品稳产保供金融服务 | （一）加大粮食和重要农产品生产金融支持力度。 （二）强化高标准农田和水利基础设施建设融资服务。 （三）持续加强种业振兴金融支持。 （四）做好构建多元化食物供给体系金融服务。 |
二、强化对农业科技装备和绿色发展金融支持 | （五）做好农业关键核心技术攻关金融服务。 （六）加大现代设施农业和先进农机研发融资支持力度。 （七）加强农业绿色发展金融支持。 引导金融机构创新种植业固碳增汇、养殖业减排降碳、绿色农机研发等领域信贷产品，加大对国家农业绿色发展先行区信贷支持力度。推广林权抵押贷款等特色信贷产品，探索开展排污权、林业碳汇预期收益权、合同能源管理收益权抵质押等贷款业务。探索多元化林业贷款融资模式…… |
三、加大乡村产业高质量发展金融资源投入 | （八）支持农产品加工流通业做大做强。 聚焦农产品加工业提升行动，积极开展订单、应收账款等质押贷款业务，支持各类主体发展农产品产地初加工和精深加工…… （九）推动现代乡村服务业和新产业新业态培育发展。 充分挖掘乡村多元价值，创新特色金融产品和服务，全力支持乡村餐饮购物、旅游休闲、养老托幼等生活性服务业发展。加大中长期贷款投放，合理满足农业产业强镇、现代农业产业园、优势特色产业集群、农业现代化示范区、国家乡村振兴示范县建设融资需求…… （十）支持县域富民产业发展壮大。 （十一）促进农民创业就业增收。 |
四、优化和美乡村建设与城乡融合发展金融服务 | （十二）加强乡村基础设施建设支持。 ……加大对产业园区、旅游景区、乡村旅游重点村一体化建设信贷支持力度……合理满足农村规模化供水工程建设和小型供水工程标准化改造等金融需求。鼓励金融机构通过组建银团等方式，合力支持乡村基础设施建设。 （十三）做好县域基本公共服务金融配套支持。 （十四）提升新市民金融服务水平。 （十五）改善县域消费金融服务。 |
五、强化巩固拓展脱贫攻坚成果金融支持 | （十六）加大对脱贫地区和脱贫人口金融支持力度。 ……发展特色农产品保险，推动脱贫地区更多承接和发展劳动密集型产业，加快培育壮大优势特色产业，支持有条件的农户发展庭院经济。保持脱贫地区信贷投放力度不减……严禁“户贷企用”。 （十七）深化金融机构定点帮扶工作。 |
六、加强农业强国金融供给 | （十八）强化金融机构组织功能。 （十九）拓展多元化金融服务。 鼓励符合条件的企业发行公司债券、短期融资券、中期票据、资产支持证券、资产支持票据、乡村振兴票据等用于乡村振兴。积极支持符合条件的国家种业阵型企业、农业科技创新企业上市、挂牌融资和再融资。鼓励金融机构发行“三农”、小微、绿色金融债券，拓宽可贷资金渠道。推动“融资、融智、融商”有机结合，探索“党建共建＋金融特派员下乡进村”模式，创新搭建招商引资、产销对接、融资支持等综合服务平台。持续推进储蓄国债下乡，丰富适合农村居民的理财产品。 （二十）增强保险保障服务能力。 逐步扩大稻谷、玉米、小麦完全成本保险和种植收入保险实施范围，实施好大豆完全成本保险和种植收入保险试点。鼓励发展渔业保险。提高养殖业保险保障水平，探索研发生猪、奶牛等养殖收入保险产品…… |
三、乡村振兴法律法规的延伸思考
（一）发行主体支持欠缺
首先，我国现行政策对于乡村振兴债券的发行主体限制较为严格。上海证券交易所和深圳证券交易所要求发行人注册地为脱贫摘帽不满五年的地区且募集资金主要用于支持乡村振兴相关领域，或募集资金主要用于乡村振兴领域相关项目的建设、运营、收购或者偿还项目贷款，如申报乡村振兴债，资金用于乡村振兴领域相关项目需不低于募集资金总额的70%，由此导致发行主体的积极性不高，乡村振兴债募集资金规模有限。在实践中，发行主体对于乡村振兴债券投入资源较少，未能在乡村振兴领域深度布局，充分发掘可供投资的新兴产业和优质项目。
（二）监管制度尚待完善
目前，监管政策尚未明确制定独立具体的乡村振兴支持项目目录。在项目包装阶段，发行人和中介机构需要耗费更长时间，导致申报效率降低，或造成发行人和中介机构动力不足。
而与此同时反观绿色债券，同样作为近年来债券市场的创新品种备受关注，中国人民银行、国家发展改革委、证监会于2021年4月联合印发了《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，其中详细列举了节能环保、清洁生产以及清洁能源等六大支持产业，涵盖上百个项目名称。
此外，乡村振兴债的资金监管和信息披露等方面规定相对宽泛，信息透明度相对不足。
（三）债务风险管理有待加强
首先，乡村振兴专项债券信息披露标准化程度应当提高。项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书等相关文件资料应当真实完整，有利于让广大社会公众及时全面了解乡村振兴专项债券发行进度、项目资金使用和建设进度、项目运营模式和投资收益情况资金投向的实际落地效果、债券本息偿还进度等信息。此外，对于一些确实存在筹资难度的乡村振兴项目，应当鼓励第三方为债券提供担保增信建立偿债基金和债券保险机制，为发债项目提供支持，从“借、用、管、还”方面着手，建立地方政府债券全生命周期风险管理系统，优化资源配置，提高财政透明度，实现地方政府债务可持续。
注：文中所有图表数据均为笔者基于WIND数据库相关数据整理。
[1]本文所称的“信用类乡村债券”是指Wind金融数据库中“乡村振兴信用债成份”系统板块中所包含的债券。
[2] 此处的“综合类业务”系根据Wind四级行业标准，若按照证监会行业划分标准，主要是综合行业，其余为农、林、牧、渔业。
[3]此处所指“乡村振兴债券”是指Wind金融数据库中“乡村振兴成份”系统板块中所包含的债券，其中包含“乡村振兴信用债成份”系统板块中所含债券和乡村振兴专项债券。