观韬视点 | 地方国有企业构建法律事务管理体系的基本思路
作者：丁彬
责编：贾建伟
2022年10月1日起，国务院国资委印发的《中央企业合规管理办法》开始施行。按照诸多工作从中央企业辐射至地方国有企业的惯例做法，在中央企业重点强化合规管理建设的阶段，地方国有企业也将逐渐面临加强合规管理建设的重任。
根据《中央企业合规管理办法》规定，企业设立的合规委员会可以与法治建设领导机构等合署办公，设立的首席合规官不新增领导岗位和职数，而是由总法律顾问兼任。由此，国有企业的法治建设领导机构在同时作为企业合规委员会担任起“统筹协调合规管理工作”的职责前，法律事务管理部门在同时作为企业合规管理部门承担起“牵头负责本企业合规管理工作”的职责前，首先需要处理好法律事务管理这项本职工作。
但是，笔者在给地方国有企业提供常年法律服务的过程中发现，除由各级国资委直接履行出资人职责之外的不少国有企业，即通常所称集团企业所属的二级企业或三级企业中较小型的企业，对于在企业内部为合规管理工作发挥重要“引领支撑能力”的法律事务管理工作如何开展，还尚未厘清，或者仅仅仍然是零散经验式的、被动化的管理，尚未形成体系化的管理方式，离法律事务“管理制度化、制度流程化、流程规范化”的管理要求还很远。在如此境况下开展合规管理体系建设，多半会局促难行。
在此背景下，一些国有企业意识到上述问题，开始主动寻求律师建议，拟在律师的协助下构建企业的法律事务管理体系或优化法律事务管理工作。为此，笔者试图结合自己协助地方国有企业构建法律事务管理体系的经验，初步梳理处于此类情形中的国有企业构建法律事务管理体系的一般思路和框架。
一、理解“法治国企”的背景
国有企业的性质，决定了它的法律事务管理将不完全同于民营企业或外资企业。其中重要一点就是，它的法律事务管理工作与“法治国企建设”的步伐紧密相联，这意味着国有企业不但有法律事务管理的需求，甚至还可以说有履行推进法治国企建设的责任。因此，国有企业在构建符合自身实际的法律事务管理体系之前，须充分理解国家推行法治国企建设的背景和节奏，从而确立自身法律事务管理工作的基本理念和原则。
横向上，法治国企建设是我国深化国企改革的多项任务之一。纵向上，法治国企建设是依法治国战略深入到国有企业过程中的一个必然落脚点，是从“依法治国”到“依法治企”、从“法治央企”到“法治国企”的过程。
2012年党的十八大明确“全面推进依法治国”后，2013年11月12日中共中央印发《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确推进“法治中国”建设，为实施全面、具体、有针对性的依法治国方针提供路径图；2014年10月23日中共中央十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确各项举措；2015年8月24日，中共中央、国务院印发《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确全面推进“依法治企”；2015年12月8日，国务院国资委印发《关于全面推进法治央企建设的意见》，明确推进“中央企业法治建设”，要求“地方国有资产监督管理机构参照本意见，积极推进所出资企业法治建设”。其后五年间，各地方国资委纷纷下发关于全面推进“法治国企”的意见，要求落实推进地方国有企业法治建设。此外，2016年12月14日，国务院办公厅、中共中央印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，明确党政主要负责人是推进法治建设的第一责任人，向下而行再次加强了国有企业主要负责人推进法治国企建设的任务。党的十九大后，党中央专门成立中央全面依法治国委员会，首次召开中央全面依法治国工作会议，正式提出“习近平法治思想”，进而将依法治国提升到前所未有的新高度，依法治国工作继续深入。2019年11月1日，国务院国资委印发《关于进一步深化法治央企建设的意见》进一步推进中央企业法治建设。在此背景下，地方国有企业的法治建设也将跟随央企的步伐继续深化，部分地方国资委下发了关于进一步深化地方国有企业法治建设的意见。2022年10月，党的二十大召开，再次强调“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，法治国企建设的道路，将继续前行并任重道远。
对央企和地方大型国企来说，上述文件为企业的法治建设工作提供了基本的要求，同时也是指引，加上央国企自身已有相对充分的法律事务管理工作实践基础，能够较好地契合自上而下的文件所提出的比较体系性的要求。因此，央企和地方省属大型国有企业遵从相关文件精神进行法律事务管理并开展法治建设相对较为容易。但是这种容易性到下属企业会有不同程度的丢失。这与下属企业自身的自发性法律管理需求较为薄弱有关，与法律事务工作传统上在企业中较为边缘化有关，与上下级企业之间的经验传导不足有关，也与企业尚未形成体系化管理思维有关。在前述文件中，无论是中央企业还是地方国有企业的法治建设，都强调一体建设，强调提升法律管理能力，推动企业治理体系和治理能力现代化。为此，地方国有企业在开展构建法律事务管理体系的工作时，首先必须确定理念，有意识地告别传统的零散经验式、被动式管理，而注重法律事务管理工作的体系性、主动性，真正地在事前的法律风险防范、事中的法律控制、事后的法律救济以及对合规工作的支持等方面，更充分地发挥法律管理工作在推动企业治理能力提升方面的效能。
二、明确法律事务管理的范围
就共性来说，企业需要处理的法律事务可包括在企业的经营过程中产生的一切与企业的法律主体、法律行为、法律责任相关的事务。法律事务的处理需要专业知识，通常由企业内专门的法律事务管理部门或法务专员处理，由此产生相关的法律事务管理。各个企业可能发生和需要处理、管理的法律事务范围不尽相同，对法务部门的定位及职责范围界定亦有不同，因此，企业应首先根据实际情况确认由法律事务管理部门或法务专员归口管理的法律事务范围。举例来说，资质证照、合同管理、印章管理、招投标程序等，这些在有的企业可能放在法律事务管理部门统一管理，但在有的企业则不是。
笔者将法律事务管理的范围分为以下几类：
（一）法律风险防控
该部分基本属于法律专业性工作，是法律事务管理的主要客体。包括日常法律咨询，日常交易合同审核，公司常用合同模板的起草与修订，日常各类法律文书与函件的起草与审核，日常各业务部门运营过程中的法律支持，日常经营管理的潜在法律风险识别与检查，参与公司重大交易的谈判并提出法律意见，重大决策的合法合规性审查。
（二）合规管理支持
该部分具有法律专业性工作与管理性工作的双重属性，通常是由业务部门与法律事务管理部门分工配合完成。包括合同管理，公司治理合规支持，招投标合规支持，公司规章制度的合法合规性审查，公司资质证照合法性与存续性管理，外聘律师管理，对下属公司与分支机构法律事务管理工作的指导与监督等。
（三）法律救济支持
该部分属于事后法律补救工作，也是法律事务管理的传统专业性工作。包括债务催收与债权实现，民商事诉讼与仲裁，行政执法配合与应对，侵权与不合规事件的调查，刑事执法配合与应对。
（四）法治文化建设
该部分以宣传法律知识、增强企业管理人员及全体员工的法治意识从而形成深厚的法治氛围、扎实的企业法治文化为目标，主要通过举行各类法律活动来实现，包括法律培训，普法活动，法律宣传，经验交流，调查反馈，领导法治访谈等。
（五）法务部门管理
该部分是法律事务管理部门内部的常规性管理工作，包括部门的工作制度、分工机制与工作流程，法务人才培养，法务人员培训，考核奖惩等。
三、明确组织结构和岗位职责
管理体系是现代企业管理经常被提及的名词，是指企业建立管理目标以及实现这些目标的过程的相互关联或互作用的一组要素。一个管理体系至少包括“组织结构，角色和职责，计划，运行，支撑保障，绩效评价，持续改进”等要素。法律事务管理体系的组织结构主要解决的就是企业内由谁来负责法律事务管理。通常，根据企业的规模，有三种模式：第一种，设立独立的法务部（无论其名称如何，例如法律风控部、法规部、法律事务部、法律合规部）；第二种，由其他某一部门分管法律事务，例如办公室、综合部、企业管理部、经营发展部等；第三种，专门设立一名法务专员。
第一种模式多见于大型国企包括央企和省属国有企业，以及部分法律事务管理工作发展得较为独立的下属企业。第二种模式在笔者目前服务的二、三级国有企业中最为多见。形成这种情况的原因是多样的，既可能因为企业整体上关于法律事务管理重要性的认识还不足够深入，也可能因为组织结构及岗位的设置与调整在现实中面临诸多掣肘。在这种模式中，又有不同的情况：有的企业在分管法律事务的部门中会配备一名甚至不止一名具有法律专业背景的人员，履行类似法务主管、法务专员的职责；有的企业则未有法律专业背景的人员。此外，在外部支持上，有的企业聘请有律师事务所作为常年法律顾问提供日常法律咨询服务，有的则未聘请常年法律顾问，只是在面临不得不需要聘请律师处理的法律纠纷案件等事务时，才会单独聘请律师处理。第三种模式则多见于民营企业。民营企业在组织结构上不像国有企业那样受限于行政编制等约束，因此一些小微型的民营企业往往会聘用一名法务人员，以应付企业的法律需求，在管理上就把这名法务人员当作一个部门进行管理。
地方国有企业需根据自身的经营规模、人员条件等实际情况，确定法律事务管理的组织结构，并根据组织结构模式，梳理各个岗位的职责。本文不就具体的组织结构和岗位职责内容详细展开，总体上，建议遵循“统一归口、分级管理、分工负责”的管理原则，即在组织结构上将法律事务归口至一个部门或一个负责人管理；在岗位设置上要有统筹协调、总体负责、具体经办的分级；在职责划分上要注意分工明确、相互协作。
四、建立相关制度和流程表单
法律事务管理制度可分为基本制度与专门制度。基本制度包括法律事务管理办法、法律风险管理办法、法治国企第一责任人制度等。专门制度包括合同管理办法、合同审查指引、法律纠纷案件管理办法、重大事项法律论证办法、法律培训制度、外聘法律服务机构管理办法等。
建立制度是构建法律事务管理体系的核心。制度的内容一部分来源于企业既有良好实践的书面化，另一部分来源于基于管理理念为将来的管理工作确立的新规则或者经改进后的规则。作为规范企业法律事务管理工作的正式文件，制度的合理性和可操作性直接关系到其后在企业运行过程中能否切实落地。因此，若由律师作为第三方专业人员协助企业建立相关制度，则首先应就企业的既有情况进行必要的尽职调查。根据尽职调查结果，与企业分管领导和相关负责人、经办人进行充分沟通，了解企业的现状、需求和目标。制度初步拟订后，应与企业进行充分讨论和修订，直至最终完稿并由企业按议事规则审议通过。
流程表单是落实制度的工具。国有企业法律事务管理的流程表单既要考虑国有企业“留痕管理”的需求，也要同时考虑管理效率，故设计的表单也同样需与企业反复讨论修订完善，配套制度进行使用。实际上，法律事务管理工作所需要的流程表单并不会特别繁多。以日常法律咨询为例，可以设计两份流程文件：一是其他业务部门向法律事务管理部门提出法律咨询问题时用，用以述明相关问题的背景事实、需要答复的法律问题、希望答复的期限等；二是法律事务管理部门回复其他业务部门时用的答复函、法务意见书或法务备忘录。又以法律纠纷案件管理为例，可以设计法律纠纷案件登记表、案件进展报表等，记载案件类型、案件名称、案件当事人、涉案标的、所涉业务部门、背景事实、主要争议、当前进展等要素。
五、持续改进体系并有意识地培育企业法治文化
企业建立的制度、流程及相互联系相互作用的机制，需要在运行中不断地调整、改善、优化。这是一项长期的工作，需要企业内部的法律事务管理部门持续性的投入努力。此时，如果有外部法律服务机构为企业提供常年法律顾问服务或常年合规服务，则也能够为企业提供辅导与支持。在持续渐进的过程中，企业法律事务管理工作能够逐渐优化。此时，法律事务管理部门发挥主动性，有意识地塑造企业文化，提高企业全员法治意识，就是法律事务管理能够“提升引领支撑能力，发挥法务综合效能”的关键了。
在《关于进一步深化法治央企建设的意见》中，对于厚植企业法治文化提出的要求包括“深入学习宣传习近平法治思想，将培育法治文化作为法治建设的基础工程，使依法合规、守法诚信成为全体员工的自觉行为和基本准则。落实普法要求，进一步推进法治宣传教育制度化、常态化、多样化，将法治学习作为干部职工入职学习、职业培训、继续教育的必修课，广泛宣传与企业经营管理和职工切身利益密切相关的法律法规。总结法治建设典型做法、成功经验和进展成果，通过开展选树典型、评比表彰、集中宣传等形式，营造学习先进、争当先进、赶超先进的良好氛围。”落实到实务中，企业可以做的主动性工作包括但不限于：（1）开展定期或不定期的法律培训，包括针对法务人员的培训、针对管理层的法律培训，以及针对全体员工的法律宣传培训；（2）举办定期或不定期的普法宣传活动，例如宪法宣传、民法典宣传、知识产权法宣传、保密法宣传、安全生产法宣传等常规宣传活动，以及结合企业业务领域适时学习国家新颁布的重要新法律法规；（3）组织定期或不定期的案例分享交流会，交流各个业务部门或者关联公司所遇到的值得分享的典型、重大法律风险及其防范和应对经验；（4）定期开展法治国企领导访谈等类似旨在于着重加强管理层法治意识的活动，即“牢牢抓住领导干部这个关键少数，大力提升领导干部的法治思维和依法办事能力，充分发挥领导干部尊法学法守法用法的示范作用”。
六、结语
自“依法治企”全面深入以来，对国有企业建立“法律、合规、风险、内控四位一体”的管理要求越来越清晰。尤其是2022年合规管理强化年以后，随着“合规”作为企业治理理念和治理工具在国有企业中得到逐步确立，合规、内控等职责将逐渐加入法律事务管理的工作清单中，国有企业法律事务管理的工作理念也将更加综合。当前，对于那些尚存在制度缺失、机构设置不清或人员配备不足、法律事务管理工作有待优化、法律事务管理体系有待完善、法治国企建设工作有待深入的地方国有企业来说，应当逐步完善相关工作，律师在此过程中也能够为企业提供良好助力。
在实务中值得注意的问题是，有的国有企业可能会对“体系”备感压力，因为在以往的发展过程中形成的既有体系已经不少，从而不同体系之间的融合与冲突、体系的运行有效性和效率性甚至成为了困扰企业的一个问题。笔者认为，建立任何一个体系的目标都应当是服务于企业的经营发展，因此体系本身不是关键，关键在于将工作真正优化成体系化的方式。即从确立理念与目标、确定管理事务范围、明确组织结构与岗位职责、建立制度与运行机制、培育文化五个方面搭建体系化的工作，并在运行中切实做到有计划、有实施、有检查、有改进的体系化管理。