观韬视点 | 行政执法中投诉、举报、信访辨析
作者：吴华
投诉、举报与信访是行政执法中经常会遇到的问题，由于法律有关投诉、举报、信访的规定有所不同，因而行政机关处理投诉、举报和信访时应当适用不同的法律规定，当事人亦有不同的救济途径。但我们团队在为行政机关提供法律服务的过程中，经常发现行政机关的执法人员对投诉、举报、信访处理不当，导致在后续引发的行政复议或者行政诉讼中，行政行为被行政复议机关或者人民法院撤销或者确认违法。因此，本文根据有关投诉、举报、信访的相关法律规范，结合司法实践的观点，对投诉、举报和信访的相关问题进行研究和梳理，提示执法人员注意。
一、投诉与举报
（一）投诉的含义
有关投诉、举报，在法律、行政法规层面没有直接的规定。但在规章层面，一些部委制定专门的规章予以规范。例如，国家市场监督管理总局制定《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》，中国银行保险监督管理委员会分别制定《银行保险违法行为举报处理办法》《银行业保险业消费投诉处理管理办法》两部规章，国家卫生健康委员会制定《医疗机构投诉管理办法》，交通运输部制定《道路运输服务质量投诉管理规定》，司法部制定《司法鉴定活动投诉处理办法》，国家医疗保障局制定《医疗保障基金使用监督管理举报处理暂行办法》等。
经对各个规章进行分析，上述规章对投诉性质的界定，大致可以分为三种：
1.投诉是消费者向经营者主张解决民事争议的行为（下称第一类投诉）
根据《银行业保险业消费投诉处理管理办法》，银行业保险业的投诉，是指消费者因购买银行、保险产品或者接受银行、保险相关服务与银行保险机构或者其从业人员产生纠纷，并向银行保险机构主张其民事权益的行为。银行保险机构应当负责处理因购买其产品或者接受其服务产生的消费投诉，应当依照相关法律法规、合同约定，公平公正作出处理决定，对于事实清楚、争议情况简单的消费投诉，应当自收到消费投诉之日起15日内作出处理决定并告知投诉人，情况复杂的可以延长至30日；情况特别复杂或者有其他特殊原因的，经其上级机构或者总行、总公司高级管理人员审批并告知投诉人，可以再延长30日。
该规章规定的投诉，实际上是消费者在购买银行、保险产品或者接受银行、保险相关服务产生纠纷时，由消费者向银行业金融机构、保险机构、保险中介机构等主张民事权益的行为。由双方协商解决民事争议。因此，银行保险领域的投诉实际上是民事纠纷的协商处理机制，不涉及行政行为，故《银行业保险业消费投诉处理管理办法》与本文讨论的投诉无关。
类似的规章还有《医疗机构投诉管理办法》（国家卫生健康委员会令第3号）。
2．投诉是消费者向行政机关主张解决民事争议或者作出行政处罚的行为（下称第二类投诉）
根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》，市场监督管理领域的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。解决争议时采取调解的方式，市场监督管理部门可以自行调解，也可以委托消费者协会或者依法成立的其他调解组织等单位代为调解。调解成功的，市场监督管理部门应当制作调解书；调解不成的，做好调解记录。对在调解中发现违法线索的，应当进行核查并另行作出处理。
因此，市场监督管理领域的投诉实际上是消费者向市场监督管理部门反映其与经营者之间的民事争议，寻求争议解决的一种方式。消费者投诉的后果是启动行政调解程序，通过调解解决民事争议。市场监督管理部门对投诉处理中发现的违法行为另行查处。
类似的规章还有《道路运输服务质量投诉管理规定》（交通运输部令2016年第70号），对投诉案件的处理结果是作出《道路运输服务质量投诉调解书》或者行政处罚。
3．投诉是公民、法人或者其他组织向行政机关主张要求行政处罚的行为（下称第三类投诉）
根据《司法鉴定活动投诉处理办法》，投诉人是指认为司法鉴定机构或者司法鉴定人违法违规执业侵犯其合法权益，向司法行政机关投诉的与鉴定事项有利害关系的公民、法人和非法人组织。被投诉人是指被投诉的司法鉴定机构或者司法鉴定人。投诉事项是司法鉴定机构或者司法鉴定人员在执业活动中出现法律规定的违法违规行为。司法行政机关应当根据对投诉事项的调查结果，分别作出以下处理：（一）被投诉人有应当给予行政处罚的违法违规行为的，依法给予行政处罚或者移送有处罚权的司法行政机关依法给予行政处罚；（二）被投诉人违法违规情节轻微，没有造成危害后果，依法可以不予行政处罚的，应当给予批评教育、训诫、通报、责令限期整改等处理；（三）投诉事项查证不实或者无法查实的，对被投诉人不作处理，并向投诉人说明情况。涉嫌违反职业道德、执业纪律和行业自律规范的，移交有关司法鉴定协会调查处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
该规章规定的投诉实际上是投诉人向行政机关反映司法鉴定机构、司法鉴定人员违法行为，由行政机关进行查处。
4．对投诉含义的一般归纳
总结上述三类规章对投诉的规定，其共性有：
第一，投诉人是认为其合法权益受到被投诉人侵害的人，这种侵害通常表现为消费者与经营者之间的民事争议。
第二，被投诉人通常是向投诉人提供货物或者服务的另一民事主体。
第三，投诉事项通常是违约（民事争议）或者违法（违反法律规定）。
第四，投诉的结果分别是调解结案（第一种投诉、第二种投诉）、行政处罚（第二种投诉、第三种投诉）。
除第一类投诉完全是投诉人与被投诉人之间解决民事争议外，可以对第二类、第三类投诉进行归纳，将投诉的含义界定为：投诉是与投诉事项有利害关系的公民、法人或者其他组织向行政主管机关反映，寻求解决民事争议或者追究被投诉人行政责任的行为。
（二）举报的含义
根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条，市场监督管理领域的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。
根据《银行保险违法行为举报处理办法》第二条，自然人、法人或者其他组织，对被举报人违反相关银行保险监管法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件的行为向银行保险监督管理机构举报，请求银行保险监督管理机构依法履行查处职责，银行保险监督管理机构对该举报的处理。
根据《医疗保障基金使用监督管理举报处理暂行办法》第二条第二款，本办法所称举报，是指自然人、法人或者其他组织向医疗保障行政部门反映被举报人涉嫌违反医疗保障基金使用监督管理法律、法规、规章的行为。
上述规章对举报的界定相似，但市场监督管理领域、医疗保障领域的举报是反映违法线索，而银行保险领域的举报是请求行政机关依法查处。
对上述举报的含义进行归纳，可以将举报的含义归纳为，举报是公民、法人或者其他组织向行政主管机关反映其行政管理职能范围内的违法行为，要求查处的行为。
（三）投诉和举报的辨析
1．主体、方式不同
投诉人是认为自身权益遭受侵害的公民、法人或者其他组织，因购买了产品或者接受服务而认为其合法权益受到侵害，故要求行政机关予以处理。投诉往往是以书面或者电话、邮件等方式，以实名的形式提出。
举报人是发现违法行为的任何公民、法人或者其他组织，而这种违法行为未对其自身权益造成损害。若违法行为对其权益造成损害，则应将其归入投诉人。举报可以以书面、电话、邮件等形式，既可以是实名，也可以是匿名。
2．处理依据和处理结果不同
处理投诉时，对民事争议的处理往往采取行政调解的方式，适用的是相关规章或者行政规范性文件。调解成功的，通常会作出书面的调解书。对违法行为的查处通常是在调查取证后依据相关法律规定作出行政处罚决定。
处理举报时，通常适用各行政管理领域法律、法规、规章的“法律责任”的规定。举报的处理结果，对违法行为的查处通常是在调查取证后作出行政处罚决定，在不构成违法时不予处罚。
3．对违法行为处理结果的告知程序不同
投诉中的违法行为的查处结果，行政机关应当书面告知投诉人，并且告知行政复议或者行政诉讼的救济途径。由于投诉人与投诉事项有利害关系，因此，有关投诉的法律均规定行政机关应当书面告知投诉人处理结果。投诉人如果不服该书面告知，可以提起行政复议或者行政诉讼。
因举报人与查处结果无利害关系，行政机关可以不以书面形式告知举报人。但法律有特别规定的，从其规定。例如，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条第二款规定，举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。《医疗保障基金使用监督管理举报处理暂行办法》第十三条规定，法律、法规、规章规定医疗保障行政部门应当将举报处理结果告知举报人的，医疗保障行政部门应当予以告知。若法律、法规、规章没有相关规定，则医疗保障行政部门可以不予告知。《银行保险违法行为举报处理办法》第七条第四款规定，对于实名举报，银行保险监督管理机构需按本办法要求，履行相关告知程序。对于匿名举报，银行保险监督管理机构根据举报内容及举报人提供的相关证明材料等情况依法进行处理，不受本办法规定的期限限制，也不履行本办法规定的相关告知程序。该办法规定了是否受理、以及调查处理中的不少情况均应当书面告知举报人。
4．救济途径不同
对投诉后的民事争议的行政调解书反悔的，双方可以通过民事诉讼途径解决纠纷。行政调解书因没有强制约束力、对调解双方的权利义务不产生实质影响，故当事人不能针对调解书提起行政复议或者行政诉讼。
对投诉后的行政处罚决定、行政处理决定等，由于投诉人与被复议或者被诉的行政行为有利害关系，因此，投诉人有权提起行政复议或者行政诉讼。关于“利害关系”的判断标准，是实务中的一个难题。
举报人对行政机关作出的行政处罚决定、行政处理决定等，因不具有法律上的利害关系，不能提起行政复议或者行政诉讼。举报人提起行政复议的，行政复议机关应作出不予受理决定或者驳回其行政复议请求的决定。举报人提起行政诉讼的，人民法院应当裁定不予受理或者裁定驳回起诉。
需要注意的是，近年来，一些法律规范规定行政机关对举报违法行为查处后给予举报人奖励。此种情况下，又出现了行政奖励行为，举报人虽然与违法行为查处没有利害关系，但却与违法行为查处后的行政奖励有利害关系。若行政机关对举报人举报的违法行为进行查处却未给予举报人奖励，则举报人对行政机关不予奖励或者奖励金额多少产生争议的，可以提起行政复议或者行政诉讼。
二、信访
（一）信访的基础知识
1．信访的含义
根据《信访条例》，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前述规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。
2．信访事项
《信访条例》第十四条规定，信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。
需要强调的是，《信访条例》规定的信访事项仅限于上述事项。但实践中，有不少行政机关将公民、法人或者其他组织的举报、投诉等亦认为是信访事项，按《信访条例》处理。例如，某小区业主委员会向规划和自然资源部门邮寄《举报信及履行职责申请书》，认为开发商存在擅自更改已报批的建设工程规划许可证的证载规划的违法建设行为，要求规划和自然资源部门履行查处职责。但规划和自然资源部门却将该投诉当作信访处理，作出信访事项答复，告知业主委员会对该答复不服，可以根据《信访条例》复查、复核。业主委员会不服答复向人民法院提起行政诉讼，法院认为，如果举报人提出的请求事项属于履责事项，即使收到举报的行政机关按照信访程序作出处理，举报人仍可以针对该行为提起行政复议或者行政诉讼。
3．对信访答复的救济途径
信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事项和理由提出投诉请求的，行政机关不再受理。对信访答复，信访人不可以提起复议或者行政诉讼。
（二）通过信访途径提出投诉、举报的处理
为解决实践中普遍存在的“信访是个筐，啥都往里装”的突出问题，2017年7月12日，国家信访局发布《依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发〔2017〕19号），要求有处理权限的行政机关根据信访诉求的具体情况分别处理：
1．不属于信访处理的情形
（1）属于申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益法定职责的，行政机关应当依法履行或者答复
对申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益法定职责，有权处理机关应当依据相应的规定及程序做出行政处理，并告知信访人救济途径和期限，送达信访人；有关法律法规规章和规范性文件中没有具体程序和期限规定的，应当在接到申请之日起两个月内履行或者答复。
（2）属于《信访条例》以外的其他法律、法规或者规章调整范围，能够适用其他法律、法规、规章或者合法有效的规范性文件设定程序处理的，应当适用相应规定和程序处理
有权处理机关应当依据相应的规定及程序做出行政处理，并告知信访人救济途径和期限，送达信访人。
（3）有权处理机关负责信访工作的机构的职责
对适用其他法定途径处理的诉求，应当跟踪处理进展，并将诉求的处理结果录入国家信访信息系统。
有权处理机关负责信访工作的机构与本机关责任部门经会商无法就分类处理信访诉求达成一致意见的，由负责信访工作的机构会同本机关法制工作机构提出处理意见后报请本机关负责人决定。
2．不属于前述情形的，按《信访条例》规定的程序处理
此种情况，应当在收到诉求之日起15日内出具信访事项受理告知书，加盖信访业务专用章送达信访人。
对涉及多个行政机关或者涉及多个法定程序的重大、疑难、复杂诉求，县级以上人民政府信访工作机构可以组织有关行政机关协商合议，提出解决问题的方案和工作分工。各方无法达成一致意见时，由县级以上人民政府信访工作机构会同同级政府法制工作机构提出方案、分工后，报请本级人民政府决定。
信访处理程序如下图：
（三）投诉、举报与信访辨析
由于投诉、举报的当事人往往是通过信函的方式向行政机关提出，实践中，行政机关容易出现的问题是，只要是人民来信就都按信访处理。实际上，投诉、举报与信访有所区分，主要体现在以下方面：
1．反映的事项不同
投诉通常涉及的是影响投诉人权益的民事争议或者违法行为。举报通常不涉及举报人的权益，是对违法行为的反映，要求行政机关予以查处。信访针对的是《信访条例》第十四条规定的行政机关及其工作人员的职务行为。
对投诉举报与信访的判断，应当根据投诉举报等信函的具体内容，并结合投诉举报人请求的内容、接到投诉举报的行政机关对投诉举报事项是否具有查处职责以及对投诉举报人的权利义务是否产生影响进行审查。
2．处理的主体不同
投诉、举报通常由法定的调解委员会或者行政机关的执法部门处理，信访是由行政机关的信访机构处理。
3．适用的法律依据不同
投诉、举报通常适用《行政处罚法》以及各行政机关所依据的具体法律、法规和规章，信访主要依据《信访条例》。
4．法律后果不同
投诉人对投诉处理结果不服，针对调解书可以提起民事诉讼，针对行政处罚决定等可以提起行政复议或者行政诉讼。
举报人通常不能针对行政处罚决定等提起行政复议或者行政诉讼。
信访人针对信访答复只能依据《信访条例》进行复查、复核，不能提起行政复议或者行政诉讼。