观韬视点 | PPP项目是否适用《政府采购法》的公开招标限额标准？
摘要: PPP项目与政府购买服务在项目性质、预算管理、合作主体、合作期限、操作程序等方面存在较大差异，两者属于不同的制度范畴。PPP项目是否通过公开招标选择合作方，不完全取决于预算金额，主要取决于运营标准和监管要求是否明确，市场竞争是否充分，采购需求中核心边界条件和技术经济参数是否明确完整。
PPP项目与政府采购应适用不同的规范，PPP项目不适用《政府采购法》的公开招标限额标准。
一、PPP项目与政府采购应适用不同的规范。
财政部综合司编写的《政府购买服务知识问答》中提及：
“19. 为什么说PPP项目中的政府付费不属于政府购买服务制度范畴？
从行为性质上看，PPP项目中的政府付费是指政府根据PPP项目合同履行相应支付义务的行为。从分类上看，PPP项目中的政府付费，是三种项目回报机制中的一种，是指政府以公共资金、资产、资源作为社会资本提供公共服务的对价。而政府购买服务是‘专有名词’，与PPP是并列的概念。鉴于两者在项目性质、预算管理、合作主体、合作期限、操作程序等方面存在较大差异，宜分别加以规范。”
上述问答系用举重以明轻的方式，来表达PPP项目与政府采购应适用不同的规范。PPP项目中的政府付费方式，是政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三种项目回报机制中最贴近政府采购的一种。而政府购买服务，也是所有政府采购行为中最贴近PPP的一种。如果说PPP项目中的政府付费与政府购买服务制度在项目性质、预算管理、合作主体、合作期限、操作程序等方面存在较大差异，宜分别加以规范，那么PPP项目与其他类政府采购在项目性质、预算管理、合作主体、合作期限、操作程序将会存在更大差异，更宜分别加以规范。因此，PPP项目与政府采购应适用不同的规范。
二、PPP项目不适用政府采购公开招标限额标准
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号）第15条规定，实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）第4条规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。
因此：1.PPP项目的具体采购方式是由项目实施机构根据经审定的《特许经营项目实施方案》确定的。2.PPP是否进行公开招标，主要取决于运营标准和监管要求是否明确，市场竞争是否充分，采购需求中核心边界条件和技术经济参数是否明确完整，在采购过程中是否可能需要修改等因素,不是根据《政府采购法》及财政部门公开招标限额标准直接确定的。综上,PPP项目不适用政府采购法规定的公开招标限额标准。
延伸阅读：
一、PPP是基础设施和公用事业特许经营的代称
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）规定：政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号）第3条规定，本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
因此，PPP是基础设施和公用事业特许经营的代称，两者内涵基本一致。
二、PPP项目中的付费方式包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费
使用者付费，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。政府付费，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。
三、“政府购买服务”和“政府采购”在采购方式、程序和双方权利义务上基本一致
1.政府采购的范围包含政府购买服务，具体为：1）购买对象上，政府购买服务的购买对象仅指服务，政府采购的采购对象不仅包括服务，还包括工程和货物。2）购买主体上，政府购买服务的购买主体仅指各级国家机关，政府采购的主体除各级国家机关外，还包括事业单位和团体组织。3）购买内容上，政府购买服务的购买内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。政府采购的采购对象则更为宽泛，包括一切使用财政性资金购买的服务,贸易或工程。
2.政府购买服务应按照《政府采购法》的方式和程序进行。
3.政府购买服务合同与政府采购双方的权利义务都适用《合同法》规范。
依据：
《政府购买服务管理办法》
第2条规定，本办法所称政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。
第5条规定，各级国家机关是政府购买服务的购买主体。第9条规定政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。
第10条第3项规定，以下各项不得纳入政府购买服务范围：（三）政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目。
第22条规定，政府购买服务合同的签订、履行、变更，应当遵循《中华人民共和国合同法》的相关规定。
《政府采购法》
第2条第2款规定，本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
第26条规定，政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。
《政府采购法》第4章规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等采购方式的条件和程序。
第43规定，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。