畜禽配套系审定、农作物种子生产经营许可利害关系人问题研究
近年来，有关畜禽配套系审定、农作物种子生产经营许可的行政争议案件在增加，其中有关利害关系人的问题成为这类争议能否进入行政复议、行政诉讼的首要问题。
先看两个案例：
案例1 禽畜配套系审定案
2015年，A公司取得C蛋鸡配套系证书。2017年，B公司向国家畜禽遗传资源委员会（下称“委员会”）申请D蛋鸡配套系证书。在委员会审查过程中，A公司向委员会反映，认为正在审定的B公司的D蛋鸡在羽色外貌、生产性能等方面与其C蛋鸡高度一致，如审定通过，将严重侵害其合法权利，故要求委员会驳回B公司的审定申请。2019年，委员会认为A公司的主张不成立，向B公司颁发D蛋鸡配套系证书，农业农村部（下称“农业部”）进行公告。于是，A公司提起两个行政诉讼，一是起诉委员会颁发的配套系证书，二是起诉农业部的公告。
案例2 农作物种子生产经营许可案
2014年，A公司向农业部提出某玉米品种的授权申请。农业部经初步审查后公告。2017年8月，A公司向农业部申请将品种权申请人变更为公民B。同月，农业部向B作出授予品种权决定通知书，B领取《植物新品种权证书》。2019年6月，B向农业部申请将某玉米品种权人变更为C公司，当月完成变更手续。7月，A公司向农业部提交申请要求更正某玉米品种权人，而且要求农业部停止包括某玉米品种权再转让许可公告。其理由为，2017年，B抢走A公司的公章及营业执照，A公司立即登报将公章作废，并申请刻制了新的公章、办理了新的营业执照。B假冒A公司之名，使用其作废公章加盖在申请材料上向农业部申请办理了品种权证。农业部经审查后，认为A公司的理由不成立。A公司不服，提起行政诉讼，请求法院撤销农业部作出的品种权变更的决定。
2017年6月，A公司取得该玉米品种的《主要农作物品种审定证书》（下称“审定证书”）。2019年9月，C公司向农业部提交A公司的某玉米审定证书、C公司的某玉米植物新品种权变更材料，申请增加《农作物种子生产经营许可证》某玉米的生产经营范围。同月，农业部颁发许可证。A公司不服，提起行政诉讼，请求撤销农业部颁发的许可证。
上述两个案例涉及四个行政诉讼案件，均涉及原告资格问题。原告资格是行政诉讼立案需要重点考虑的问题，而行政复议则会涉及行政复议申请人的资格，二者考虑的标准均是原告或者行政复议申请人与行政行为是否有利害关系。因此，对行政程序中行政行为的利害关系人的分析、判断尤为重要。
一、行政行为利害关系人问题的研究意义
在行政行为作出的过程中，可能会涉及不同的公民、法人或者其他组织。有些是行政行为的相对方，通常称为“行政相对人”，例如行政处罚的被处罚人，行政许可的被许可人。有些是与行政行为有利害关系的人，如行政处罚被处罚人所侵害的人，行政许可中的竞争方。还有些人，虽然介入了行政行为但却与行政行为没有利害关系，如为维护公共利益而向行政机关举报违法行为的人。广义而言，行政相对人与其他行政行为的利害关系人均可认为是与行政行为有利害关系的人（本文将这两种“人”统称为“利害关系人”）。
研究利害关系人的意义在于，行政机关在行政程序中需要更加注意利害关系人的权益保障。具体体现为，在程序的设计上，法律往往会要求行政机关在作出行政行为的过程中将其追加为第三人，听取利害关系人的陈述、申辩甚至需要进行听证；在行政决策时需要考虑利害关系人的陈述、申辩意见是否成立，并且应当说明不予采纳的理由；行政行为作出后应当送达利害关系人，以便其行使行政复议或者行政诉讼权利。而对于与行政行为没有利害关系的人，在行政行为作出时，不用保障其程序性权利，不一定听取其陈述、申辩，与行政行为没有利害关系的人没有行政复议或者行政诉讼的权利。
二、 对案例中A公司利害关系的分析判断
行政执法中的难点在于，如何区分和判断参与行政活动中的“人”，哪些与行政行为有利害关系，哪些没有利害关系。行政行为的多样化、各部门之间行政法的差异化，使得这个问题更加复杂。
在新近的行政案件审理中，法院在判断原告利害关系时，采取的标准是保护规范理论或者保护规范标准，即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政主体法律规范体系，是否要求行政机关考虑尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。
本文适用上述标准对以上案例涉及的A公司是否为利害关系人进行分析。
（一）案例一，A公司不是畜禽配套系审定中的利害关系人
这个案例涉及的是，A公司作为C蛋鸡的培育者，是否有权以D蛋鸡在羽色外貌、生产性能等方面与其C蛋鸡高度一致，针对委员会向B公司颁发的D蛋鸡审定证书提起行政诉讼？审定证书是发给B公司的，显然A公司不是审定证书的相对人。那么，A公司是否与审定证书有利害关系？下文以审定证书颁发涉及的相关法律规范进行分析。
1．《畜牧法》及《畜禽新品种配套系审定和畜禽遗传资源鉴定办法》的立法目的是为了维护公共利益
《畜牧法》第一条所规定的立法目的是“为了规范畜牧业生产经营行为，保障畜禽产品质量安全，保护和合理利用畜禽遗传资源，维护畜牧业生产经营者的合法权益，促进畜牧业持续健康发展,制定本法。”《畜禽新品种配套系审定和畜禽遗传资源鉴定办法》（农业部令第65号，下称《鉴定办法》）第一条规定，为了规范畜禽新品种、配套系审定和畜禽遗传资源鉴定工作，促进优良畜禽品种选育与推广，根据《畜牧法》的有关规定，制定本办法。其维护公共利益的属性显而易见。
2．有关畜禽配套系审定制度的相关规定是为了保护公共利益，而非培育者的个别利益
《畜牧法》第十八条规定，国家扶持畜禽品种的选育和优良品种的推广使用，支持企业、院校、科研机构和技术推广单位开展联合育种，建立畜禽良种繁育体系。第十九条第一款规定，培育的畜禽新品种、配套系和新发现的畜禽遗传资源在推广前，应当通过国家畜禽遗传资源委员会审定或者鉴定，并由国务院畜牧兽医行政主管部门公告。畜禽新品种、配套系的审定办法和畜禽遗传资源的鉴定办法，由国务院畜牧兽医行政主管部门制定。审定或者鉴定所需的试验、检测等费用由申请者承担，收费办法由国务院财政、价格部门会同国务院畜牧兽医行政主管部门制定。《鉴定办法》第三条规定，培育的畜禽新品种、配套系和畜禽遗传资源在推广前，应当通过国家畜禽遗传资源委员会审定或者鉴定，并由农业部公告。
根据上述法律规定，国家扶持畜禽品种的选育和优良品种的推广使用，但在推广前，需要通过委员会的审定或者鉴定。
先解释一下概念。畜禽新品种是指通过人工选育，主要遗传性状具备一致性和稳定性，并具有一定经济价值的畜禽群体；配套系是指利用不同品种或种群之间杂种优势，用于生产商品群体的品种或种群的特定组合。畜离新品种、配套系审定是对新培育或新引进的品种进行审定，决定该品种系能否推广并确定推广范围的过程。其目的是为了正确判别申请审定的畜禽新品种、配套系的质量和水平，促进畜禽新品种、配套系培育成果的完善和畜牧科技水平的提高，加速畜牧科技成果的推广和应用。对畜禽新品种、配套系实行审定、鉴定，可有效保护我国畜禽遗传资源，提高畜禽品种质量，促进畜禽品种的培育和推广，规范畜禽市场秩序，防止盲目引进和任意推广不适宜本地区养殖的品种或劣质品种，避免或降低给畜牧业生产和养殖者造成的经济损失，保障畜牧业生产经营者的知情权和经济利益。因此，法律规定培育的畜禽新品种、配套系在推广前，应当通过委员会审定。法律规定的目的仍然是为了保护不特定的畜牧业生产经营者和养殖者的利益，保护的是公共利益，而非培育单位的个别利益。
3．有关审定的法律规定，并未要求委员会考虑在先通过的审定者的利益，而是需要考虑畜禽新品种、配套系是否符合技术规范从而能否进行市场推广
《鉴定办法》第六条第一款规定，申请审定和鉴定的畜禽新品种、配套系和畜禽遗传资源，应当具备下列条件，并符合相关技术规范要求：（一）主要特征一致、特性明显，遗传性稳定；（二）与其他品种、配套系、畜禽遗传资源有明显区别；（三）具有适当的名称。
《畜禽新品种配套系审定和畜禽遗传资源鉴定技术规范（试行）修订稿》“二、家禽新品种、配套系审定和遗传资源鉴定条件”中“2.配套系审定条件”规定了基本条件、数量条件、应提供的外貌特征和性能指标。
A．“基本条件”包括：
a.血统来源基本相同，有明确的育种方案，至少经过4个世代的连续选育，鸡、鸭、鹅、鸽核心群有4个世代以上的系谱记录······
b.体型、外貌基本一致，遗传性比较一致和稳定，主要经济性状遗传变异系数在10%以下。
c.经中间试验增产效果明显或品质、繁殖力和抗病力等方面有一项或多项突出性状。
d.提供由具有法定资质的畜禽质量检验机构最近3年内出具的检测结果。肉禽需提供包括种禽和商品禽检测报告。
e.健康水平符合有关规定。
B．“数量条件”包括：
a.由两个以上的品系组成，最近 4个世代每个品系至少40个家系，蛋鸡产蛋期测定母禽不少于1600只······。
b.年中试数量
蛋鸡、蛋鸭和鹌鹑不少于50万只······
C．“应提供的外貌特征和性能指标”包括：
a.外貌特征描述：羽色，体型，冠型，冠色，喙色，胫色，皮肤颜色······以及作为本品种特殊标志的特征。
b.体尺：体斜长、胫长，胫围、胸宽、半潜水长（水禽）等反映本品种的体尺指标。
c.体能指标：蛋鸡 0~18周龄成活率，平均耗料量，18或20周龄体重，50%产蛋率的周龄，72周龄产蛋数（HH或HD），产蛋总重，43周龄平均蛋重，蛋壳颜色，蛋壳强度，产蛋期成活率，产蛋期饲料转化比，72周龄体重，种鸡66周龄产蛋数、种蛋受精率和孵化率等。
根据上述规定，蛋鸡配套系审定时需要具备的两个条件，一是主要特征一致、特性明显，遗传性稳定，应为4个世代以上的鸡主要特征一致、特性明显，遗传性稳定；二是与其他配套系有明显区别。这两个条件，前者是关注待审定的畜禽新品种、配套系自身的特征，后者是与其他配套系（已经通过审定的配套系）相比有所区别。后者关注其他已经通过审定的配套系的落脚点是判断待审定的配套系是否有明确特征能够和其他配套系进行区别，主要考虑的是待审定的配套系是否值得推广的问题，而非不得侵犯“在先通过审定者”的权利问题。“在先申请权利人”是法律对知识产权权利人的保护，而配套系审定不存在这一问题。这种制度的目的在于，通过审定制度保障审定的对象，即特定的物――畜禽新品种、配套系的质量进而允许培育者向市场推广，以保障向培育者购买蛋鸡配套系的不特定多数的生产经营者或者养殖者等的利益，即公共利益。
4．异议人的利益是反射性利益而非特定的利益，不属于利害关系的范畴
《鉴定办法》第十五条规定，通过审定或者鉴定的畜禽新品种、配套系或者畜禽遗传资源，由国家畜禽遗传资源委员会在中国农业信息网（www.agri.gov.cn）公示，公示期为一个月。公示期满无异议的，由国家畜禽遗传资源委员会颁发证书并报农业部公告。
A公司在异议期内提出过异议，认为D蛋鸡在羽色外貌、生产性能等方面与其C蛋鸡高度一致，即B公司对D蛋鸡配套系的审定申请不符合《鉴定办法》第六条第一款第（二）项“与其他品种、配套系、畜禽遗传资源有明显区别”的规定。农业部对其异议作出处理。那么，A公司能否通过提出异议而成为利害关系人，有权对审定证书提起行政诉讼？
《鉴定办法》第十五条是赋予“任何单位和个人”可以针对公示的畜禽新品种、配套系或者畜禽遗传资源提出异议，法律规定公众有权提出异议的目的是为了防止委员会通过的审定或者鉴定因存在技术上的偏差而导致审定或者鉴定出现问题，从而损害畜牧业生产经营者和养殖者的利益，仍然是为了保护不特定多数人的利益。
在法律赋予公众异议权的情况下，A公司也从中获得提出异议的权利，但这种权利并不当然派生出救济的权利，原因在于该异议的权利并非法律专门赋予A公司的特有权利，基于该权利的行使所产生的反射利益并不能使A公司与原有审定或鉴定行为产生利害关系。基于此，法律不能认可仅具有反射利益的“异议人”具有救济权利。
5．对《畜牧法》第十九条第三款的理解
《畜牧法》第十九条第三款规定，畜禽新品种、配套系培育者的合法权益受法律保护。畜禽新品种、配套系是培育人员的科技成果，是培育人员智慧的结果，因而培育者的合法权益受到法律保护。
如前文所述，《畜牧法》及《鉴定办法》并未规定委员会在进行品种审定时应当考虑已经通过审定者的在先申请权，也未专门针对在先通过审定者设定救济的途径，因而该条应当理解为私法利益的保护，而非公法利益的保护。也就是说，如果有人侵害了畜禽配套系培育者的合法权益，畜禽配套系培育者可以通过民事诉讼等途径救济，而非通过行政复议或者行政诉讼等途径救济。
综上，A公司不是畜禽配套系审定的利害关系人。对于A公司提出的异议，委员会需要关注并审查发给B公司的审定证书是否存在违法之处，但委员会不予撤销为B公司颁发的审定证书，A公司并没有行政复议或者行政诉讼的权利。
（二）案例二，A公司不是农业部向C公司颁发的生产经营许可证的利害关系人
根据《种子法》，我国实行主要农作物品种审定（下称“品种审定”）制度，实行植物新品种保护制度，对从事主要农作物杂交种子及亲本种子（下称“种子”）的生产经营实行生产经营许可制度。因此，在种子生产经营许可证的发放过程中，可能涉及品种审定、植物新品种权等问题。
A公司是否为农业部向C公司颁发的生产经营许可证（下称“许可证”）的利害关系人的问题，主要考虑A公司是否为许可证的行政相对人或者利害关系人。向农业部申请变更许可证的是C公司，农业部是向C公司颁发许可证，A公司不是许可证的相对人。那么，A公司是否是许可证的利害关系人？
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“ 与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。
A公司是否为许可证的利害关系人，主要考虑A公司是否存在上述情况。根据本案的具体情况，A公司不存在上述第（一）、（二）、（三）项情形，可能涉及第（四）、（五）项的情形。具体分析如下：
1．农业部变更C公司的许可证并不涉及A公司的合法权益
A公司是否为行政许可的利害关系人，需要结合许可证的相关法律规定来判断。
《农作物种子生产经营许可管理办法》（农业部令2016年第5号，下称《管理办法》）第八条规定，申请领取主要农作物杂交种子及其亲本种子生产经营许可证的企业，应当具备以下条件：······（五）品种。生产经营的品种应当通过审定，并具有自育品种或作为第一选育人的审定品种1个以上，或者合作选育的审定品种2个以上，或者受让品种权的品种3个以上。生产经营授权品种种子的，应当征得品种权人的书面同意。根据该条规定，申领生产经营许可证条件中对“品种”的两个条件为：品种应当通过审定、生产经营授权品种种子的需要品种权人的书面同意，可能会产生利害关系。
（1） A公司是某玉米品种审定证书的持有者，但不能证明其与许可证有利害关系
根据《管理办法》第八条第五项规定，农作物种子生产经营许可证核发过程中，对于品种的审查仅限于生产经营的品种是否经过审定，以及生产经营授权品种种子的，是否已经征得品种权人的书面同意。对申请生产经营的品种只审查是否经过审定，并未规定需要品种审定证书的持有者出具书面同意，也就是说农业部在审查时不应对审定证书持有人是否同意进行审查。
《种子法》及《管理办法》有关主要农作物的品种审定重点关注的是公共利益而非育种者的利益，此点与畜禽新品种、配套系审定的道理相同。
根据《种子法》的相关规定，国家对主要农作物（指稻、小麦、玉米、棉花、大豆）实行品种审定制度。主要农作物品种在推广前应当通过国家级或者省级审定。通过国家级审定的农作物品种由国务院农业主管部门公告，可以在全国适宜的生态区域推广。通过省级审定的农作物品种由省、自治区、直辖市人民政府农业主管部门公告，可以在本行政区域内适宜的生态区域推广。应当审定的农作物品种未经审定的，不得发布广告、推广、销售。
国务院和省级人民政府的农业主管部门分别设立由专业人员组成的农作物品种审定委员会。品种审定委员会承担主要农作物品种的审定工作，建立包括申请文件、品种审定试验数据、种子样品、审定意见和审定结论等内容的审定档案，保证可追溯。在审定通过的品种依法公布的相关信息中应当包括审定意见情况，接受监督。申请审定的品种应当符合特异性、一致性、稳定性要求。
根据《管理办法》的相关规定，申请品种审定的应当提交相关材料，用以证明申请审定的品种应当具备法定的条件，主要有：人工选育或发现并经过改良；与现有品种（已审定通过或本级品种审定委员会已受理的其他品种）有明显区别；形态特征和生物学特性一致；遗传性状稳定；具有符合《农业植物品种命名规定》的名称；已完成同一生态类型区2个生产周期以上、多点的品种比较试验。其中，申请国家级品种审定的，玉米品种比较试验每年不少于20个点，或具备省级品种审定试验结果报告；申请省级品种审定的，品种比较试验每年不少于5个点。在审定过程中，需要做品种试验，包括区域试验、生产试验和品种特异性、一致性和稳定性测试。试验完成后，品种审定委员会办公室会进行初审。初审时应当根据主要农作物品种审定标准，采用无记名投票表决。初审通过后，品种审定委员会办公室将相关数据和结果在同级农业主管部门官方网站公示，公示期不少于30日。公示期满后，品种审定委员会主任委员会进行审核。审核同意的，通过审定。审定通过的品种，由品种审定委员会编号、颁发证书，同级农业主管部门公告。审定未通过的农作物品种，申请人有异议的，可以向原审定委员会或者国家级审定委员会申请复审。通过国家级审定的农作物品种由国务院农业主管部门公告，可以在全国适宜的生态区域推广；通过省级审定的农作物品种由省、自治区、直辖市人民政府农业主管部门公告，可以在本行政区域内适宜的生态区域推广。审定通过的农作物品种出现不可克服的严重缺陷等情形不宜继续推广、销售的，经原审定委员会审核确认后，撤销审定，由原公告部门发布公告，停止推广、销售。
因此，品种审定主要是根据品种区域实施结果和小面积生产表现，审查、评审其推广价值和适应范围，目的是加强对农作物新品种的管理和合理推广。只有通过品种审定，才能合法地在审定的种植范围内进行推广、生产、销售。品种审定关注的是品种推广后，对不特定多数的种子使用者的权益是否会造成损害，即公共利益，而非通过审定者的个别利益。
只要品种经过审定，就可以进行推广。无论是审定证书的持有者，还是其他非审定证书的持有者，若生产该品种，均可以向农业农村主管部门申请许可证，并非A公司认为的“玉米作为主要农作物，只有品种审定证书上标明的审定者才享有相关品种的经营权”。
（2） A公司并非某玉米品种权的权利人
《种子法》第四章设立植物新品种保护制度。植物新品种权是指完成育种的单位和个人对其授权的品种依法享有的排他使用权。该权利属于知识产权范畴，是一种民事权利，权利归属于授权的品种所有权人。完成育种的单位或者个人对其授权品种，享有排他的独占权。除法律、行政法规另有规定外，任何单位或者个人未经植物新品种权所有人许可，不得生产、繁殖或者销售该授权品种的繁殖材料，不得为商业目的将该授权品种的繁殖材料重复使用于生产另一品种的繁殖材料。因此，《管理办法》第八条第五项规定，生产经营授权品种种子的，需要审查是否征得品种权人的书面同意。
A公司是某玉米品种的原植物新品种权申请人，但后来A公司将该品种申请权转让给B，B取得某玉米品种的植物新品种权证书，后B又将该品种权转让给C公司，C公司现为某玉米品种的品种权人。根据《管理办法》第八条第五项规定，只有生产经营授权品种种子的才需要考虑是否征得品种权人的书面同意。由于A公司并非某玉米品种权的权利人，故C公司无需依据《管理办法》第八条第五项的规定，征得其书面同意。
虽然A公司不服农业部作出的将某玉米品种权由B转让给C公司的登记行为，已将该登记行为另行起诉至北京知识产权法院，但行政行为具有公定力，在法院未作出撤销品种权证书的生效判决前，C公司仍为某玉米品种的合法的品种权人。综上，A公司作为某玉米品种的审定证书持有者或者作为某玉米品种的品种权申请人均与许可证没有利害关系。
2．A公司并非为维护自身合法权益向行政机关投诉的投诉人
2019年9月，A公司向农业部提交撤销C公司某玉米品种许可证的申请书，称其系某玉米品种审定证书的持证人。A公司的前股东B抢走其公章及营业执照。A公司认为，根据《管理办法》第十条规定“副证注明生产种子的作物种类、种子类别、品种名称及审定（登记）编号、种子生产地点等内容”，结合《管理办法》第八条第五项，企业申请领取主要农作物杂交种子生产经营许可证，必须提交品种审定证书并需要在品种审定证书复印件上加盖公章。而A公司对于C公司提交书面材料，申请办理许可证一事并不知情，也没有在C公司提交的任何申请材料上加盖公章。因此，针对被申请人隐瞒事实、提供作废公章等虚假材料欺骗行政机关获得行政许可的，应当根据《行政许可法》第六十九条第二款规定予以撤销，故请求农业部撤销发给C公司的某玉米品种许可证。
上述表述，反映出A公司对品种审定存在以下误解：
（1）并非只有品种审定证书的持有者才享有相关品种的经营权。根据前文论述，品种审定制度主要考虑的是品种使用者的公共利益，根据《种子法》和《管理办法》的相关规定，只要品种经过审定，就可以进行推广。无论是审定证书的持有者，还是其它任何企业，若生产、经营该品种，均可以向农业农村主管部门申请许可证，而并非只有品种审定证书的持有者才享有相关品种的经营权。
（2）基于前述理由，《种子法》和《管理办法》未规定，申请许可证时，申请人应当提交品种审定者的相关材料或者其必须在审定证书上加盖公章。只要申请人提交的材料符合《种子法》和《管理办法》的相关规定，农业部就应当颁发许可证，至于A公司作为品种审定者，对C公司申请办理某玉米品种的许可证一事是否知情，是否在C公司的申请材料上加盖章公章，并不影响农业部核发许可证。
因此，A公司所谓的自身合法权益，并不处于许可证核发法律制度的保护范围之内，且C公司并不存在提交虚假材料骗取行政许可的行为，A公司不是“为维护自身合法权益向行政机关投诉的投诉人”，而是举报人。举报人并非与举报事项有利害关系的人，不具有提起行政复议或者行政诉讼的资格。
吴华
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