新业态下的网络货运发展与监管——牌照、数据合规和税务处理
国务院在《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》中，明确提出互联网平台经济是生产力新的组织方式，是经济发展的新动能，倡导创新监管理念和方式，探索适应新业态特点、有利于公平竞争的监管办法，鼓励发展平台经济新业态。网络货运是互联网与货运物流行业深度融合的典型代表，其依托互联网平台汇聚大量物流信息，通过大数据和云计算分析实现要素资源的精准配置、科学组织及合理调度，对优化市场发展格局、充分发挥平台企业规模经济效应、带动行业集约化发展具有重要作用。
一、“无车承运人”的概念及沿革
“无车承运人”是由美国truck broker（货车经纪人）这一词汇演变而来，是无船承运人在陆地的延伸。“无车承运人”指的是没有车辆但从事货物运输的个人或单位。无车承运人依托移动互联网等技术搭建物流信息平台，通过管理和组织模式的创新，集约整合和科学调度车辆、站场及货源等零散物流资源，有效提升运输组织效率，优化物流市场格局，规范市场主体经营行为，推动货运物流行业转型升级。据交通运输部监测统计，自交通运输部办公厅于2016年8月26日发布《关于推进改革试点加快无车承运物流创新发展的意见》（以下简称《试点意见》）以来，截至2018年11月，共有229家试点企业合计整合社会运力142万辆，完成货运量3.2亿吨，比试点前提高车辆利用效率约50%，降低交易成本6—8%，创新改革效果明显。
目前，我国无车承运人的法律监管框架还有待逐步确立及细化。自《试点意见》发布以来，国务院、交通运输部、国税总局等出台了一系列无车承运方面的监管规定。经过两年多的试点，随着《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）的颁布，正式确立了无车承运的监管体系。
随着《中华人民共和国电子商务法》《暂行办法》等法规制度的出台，《试点意见》中定义的无车承运人，被更名为“网络平台道路货物运输”（以下简称“网络货运”）。《暂行办法》从明确“经营行为”入手，更准确地界定网络货运的概念和法律定位，从而明确了政府管理的范围边界，也为行业企业“对号入座”、政府部门“审慎监管”奠定了基础。
与早期仅规定提供“车找货、货找车”信息服务的第三方物流平台不属于网络货运经营范围的概念不同，《暂行办法》规定的网络货运的概念还包含以下要素：一是以互联网平台为载体；二是以承运人身份承担运输责任；三是以运输合同的方式委托实际承运人完成。也就是说，单纯提供平台为托运人和实际承运人撮合交易等信息服务不属于网络货运范畴，既符合当前《中华人民共和国道路运输条例》上位法的管理边界，也对当前行业管理中由于边界不清、概念混淆导致的监管难提供了判定标准，重点强调了“承担承运人责任”。
二、网络货运监管的框架
在牌照监管方面，《暂行办法》规定，从事网络货运经营的，还应符合《互联网信息服务管理办法》等相关法律法规规章规定的关于经营性互联网信息服务的要求，并具备相关线上服务能力。这也是网络货运经营区别于普通货运经营的重要特征。在后续服务规范或配套制度中可能会对“线上服务能力”予以进一步明确。
在技术与数据监管方面，《暂行办法》要求，省级交通运输主管部门应按照相关技术规范的要求建立、完善并升级网络货运信息监测系统，实现其与网络货运经营者信息平台的有效对接，并定期将监测数据上传至交通运输部网络货运信息交互系统。这延续了试点过程中运行监测分析的做法，有助于实现网上网下一体化监管，也对经营者的信息化能力提出了相应的要求。网络货运经营是“互联网+”货运物流的典型代表。《暂行办法》提出，鼓励网络货运经营者利用大数据、云计算、卫星定位、人工智能等技术整合资源，顺应行业发展趋势。网络货运经营者应按照相关技术规范的要求将运单数据上传至省级网络货运信息监测系统，利用省级网络货运信息监测系统对网络货运经营者的经营行为进行信息化监测。同时，省级交通运输主管部门应建立信息通报制度，指导辖区内地方管理机构基于网络货运经营者的信用等级和风险类型实行差异化监管，顺应“互联网+监管”以网管网的监管要求。此外，《暂行办法》还要求，省级交通运输主管部门应当定期将监测数据上传至部网络货运信息交互系统，并与同级税务等部门建立信息共享机制。推进跨部门数据共享，有望从部门“单打独斗”逐步转变为协同监管、“智慧监管”，创新行业监管方式。
在安全监管方面，《暂行办法》明确要求网络货运经营者应建立健全安全生产管理制度，落实安全生产主体责任，强化网络货运经营者的承运人责任。《暂行办法》明确要求经营者应对实际承运车辆及驾驶员资质进行审查，强化经营者的查验责任；明确要求经营者应当遵守车辆装载的要求，强化经营者的运输组织责任。同时，《暂行办法》还要求经营者应当建立健全交易规则和服务协议、建立健全投诉和举报机制，遵守国家关于网络和信息安全的有关规定，并采取有效措施加强对驾驶员、车辆、托运人等相关信息的保密管理。
在税务合规方面，《暂行办法》由交通运输部与税务总局联合印发，进一步规范了与网络货运经营相关的税务合规要求。《暂行办法》明确了网络货运经营者应遵照国家税收法律法规，依法依规抵扣增值税进项税额，不得虚开虚抵增值税发票等扣税凭证，并且要求网络货运者按照《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》记录和保存相关涉税资料，确保信息的真实性、完整性、可用性，进一步强调了网络货运者的税务合规责任。《暂行办法》进一步要求，经营者应当对运输、交易全过程进行实时监控和动态管理，不得虚构交易、运输、结算信息。为规避虚开风险，特别要求网络货运经营者不得虚构运输交易相互委托运输服务，这在一定程度上吸收了试点中的税务问题和经验，为规避网络货运经营税务风险奠定了基础。
三、牌照
无车承运人试点工作于2019年12月31日结束。《暂行办法》于2020年1月1日正式实施，届时物流企业就可以申请“网络货运”道路许可证。
根据交通运输部国家税务总局关于印发《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》的通知，“试点企业可按照《办法》规定要求，申请经营范围为“网络货运”的道路运输经营许可；县级负有道路运输监督管理职责的机构应按照《办法》，对符合相关条件要求的试点企业，换发道路运输经营许可证。未纳入交通运输部无车承运人试点范围的经营者，可按照《办法》申请经营许可，依法依规从事网络货运经营。”
虽然通知中明确规定未纳入交通运输部无车承运人的试点企业申请经营许可须“符合相关条件要求”，但也明确规定对符合相关条件要求的试点企业可以“换发”道路运输经营许可证。也就是说，从2016年试点开始，取得全国无车承运人试点的229家企业，甚至各省陆续开放的无车承运人第二批试点，大约353家企业，需要申请转换成“网络货运经营者”。
3.1 申请材料
《暂行办法》放开网络货运道路经营申请，参照无车承运人试点资质的要求，申请人需要准备：
（1）增值电信业务经营许可证或备案证明；
（2）技术部门架构及人员证明材料，包括身份证明、技术能力证明及工作合同等材料；
（3）互联网物流平台，即上述SaaS系统，承载实际承运人和货主的移动互联网应用程序的信息内容和服务功能；
（4）数据库需接入省级交通运输主管部门监测系统，并按照相关技术规范的要求上传运单数据，包括实际承运人、车辆、驾驶员的基本信息，运输起讫点、收发货时间、货类货重、运输费用、路桥通行费发票信息等。
（5）网络信息三级等保认证，主要就是安全保障，包括货物和交易的安全保障、后续的服务、信用评价体系、人员安全管理、运维保障等等。
（6）网络平台须具备评价、投诉等功能。网络货运平台应当建立对实际承运人的服务评价体系，公示服务评价结果，并建立投诉举报机制。
3.2 审批流程
道路运输经营许可证审批流程是：
（1）普通道路货物运输经营申请（填制《道路货物运输经营申请表》）
（2）符合许可条件受理申请（录入网络办公系统）
（3）部门负责人审核材料报主要领导或分管领导审查
（4）主要领导或分管领导审查同意审批
（5）行政服务中心交通窗口出具打印《中华人民共和国道路运输经营许可证》
3.3 增值电信业务经营许可类别
根据《暂行办法》第七条规定，“从事网络货运经营的，应当符合《互联网信息服务管理办法》等相关法律法规规章关于经营性互联网信息服务的要求，并具备与开展业务相适应的信息交互处理及全程跟踪记录等线上服务能力。”
根据各网络货运公司具体业务模式的不同，网络货运公司在经营过程中可能涉及到《电信业务分类目录（2015年版）》中规定的B21在线数据处理与交易处理业务和B25信息服务业务，需要另行办理相应的《增值电信业务经营许可证》。
B21在线数据处理与交易处理业务
根据《电信业务分类目录（2015年版）》的规定，B21在线数据处理与交易处理业务是指利用各种与公用通信网或互联网相连的数据与交易/事务处理应用平台，通过公用通信网或互联网为用户提供在线数据处理和交易/事务处理的业务，主要包括交易处理业务、电子数据交换业务和网络/电子设备数据处理业务三大类。其中，交易处理业务、电子数据交换业务与网络货运的关联程度最大。
我们理解，网络货运公司是通过互联网平台承接货物运输，然后通过互联网交付实际承运人，而且因为须对货物交付承担责任，从而需要实时获取货物运输的各种数据，因此与B21类中的交易处理业务、电子数据交换业务密切相关。且B21在线数据处理与交易处理业务包括撮合托运人与与实际承运人之间达成交易，协助双方完成费用支付、保险、交易评价等功能，构成第三方交易平台，从而需要办理B21类《增值电信业务经营许可证》。
B25信息服务业务
根据《电信业务分类目录（2015年版）》的规定，B25信息服务业务是指通过信息采集、开发、处理和信息平台的建设，通过公用通信网或互联网向用户提供信息服务的业务。信息服务的类型按照信息组织、传递等技术服务方式分类，主要包括信息发布平台和递送服务、信息搜索查询服务、信息社区平台服务、信息即时交互服务、信息保护和处理服务等。其中，信息发布平台和递送服务是指建立信息平台，为其他单位或个人用户发布文本、图片、音视频、应用软件等信息提供平台的服务，平台提供者可根据单位或个人用户需要向用户指定的终端、电子邮箱等递送、分发文本、图片、音视频、应用软件等信息。就网络货运业务而言，与B25类中的信息发布平台和递送服务也存在密切关联。
如前所述，根据《互联网信息服务管理办法》的规定，如果网络货运公司从事的是非经营性互联网信息服务，只要办理互联网信息服务备案即可；只有提供经营性互联网信息服务的才应当取得《增值电信业务经营许可证》。网络货运公司是通过互联网平台承接货物运输，然后通过互联网交付实际承运人，而且因为须对货物交付承担责任，从而需要实时获取并发送货物运输的各种数据提示托运人，应当办理B25类的《增值电信业务经营许可证》。
如果网络货运公司利用互联网平台APP发布广告，并向广告发布方收取广告费用，亦构成提供经营性互联网信息服务，应当办理取得B25类的《增值电信业务经营许可证》。
综上，如果网络货运公司的实际业务模式涉及增值电信业务的，则需要办理相应的《增值电信业务经营许可证》。由于《电信业务分类目录》中对增值电信业务的分类并不十分明确，实践中对于增值电信业务的划分也存在一定争议，网络货运业务作为新业态，在经营中会有何种发展亦难以预计，为降低违规风险，需就自身的业务模式与当地通信管理部门进行充分沟通。
四、数据合规
如前述，《暂行办法》要求，省级交通运输主管部门应按照相关技术规范的要求建立、完善并升级网络货运信息监测系统，实现其与网络货运经营者信息平台的有效对接，并定期将监测数据上传至交通运输部网络货运信息交互系统。
第十八条进一步规定，“网络货运经营者应按照《电子商务法》《税收征收管理法》及其实施细则等法律法规规章的要求，记录实际承运人、托运人的用户注册信息、身份认证信息、服务信息、交易信息，并保存相关涉税资料，确保信息的真实性、完整性、可用性。前款所指交易信息包括订单日志、网上交易日志、款项结算、含有时间和地理位置信息的实时行驶轨迹数据等。网络货运经营者应对运输、交易全过程进行实时监控和动态管理。”
因此，网络货运企业的必然涉及个人数据、交易数据、税务数据、地理数据等多项数据采集、存储、管理和使用。这一方面对网络货运企业的数据合规管理提出了要求，例如数据的收集，个人信息和地理信息的访问控制，防止未经授权的安全机制建立等，各平台应按《网络安全法》和《网络安全等级保护条例》等配套条款的规定，落实企业数据合规管理责任。
另一方面也对网络货运企业的数据业务、甚至数据资产运营提供了可能。虽然我国《网络安全法》并未明确数据财产权的，仅在竞争法层面上进行保护，但网络货运平台收集的数据经过加工处理，具备经济利益，能够带来竞争优势也是业内共识。例如，承运人的驾驶行为、驾驶习惯对车险、健康险等保费的影响；货运车辆运输信息对交通路线规划的影响;车辆故障、油耗、保养等数据对不同类型车辆销售的影响等。网络货运平台可对该等数据享有财产性权益。
五、税务监管
《暂行办法》明确了网络货运经营者应遵照国家税收法律法规，依法依规抵扣增值税进项税额，不得虚开虚抵增值税发票等扣税凭证，并且要求网络货运经营者按照《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》记录和保存相关涉税资料，确保信息的真实性、完整性、可用性，进一步强调了网络货运者的税务合规责任。经营者应当对运输、交易全过程进行实时监控和动态管理，不得虚构交易、运输、结算信息，为规避虚开风险，特别要求网络货运经营者不得虚构运输交易相互委托运输服务，这为规避网络货运经营税务风险奠定了基础。
5.1油费、路桥费抵扣
国务院于2016年8月8日发布的国发〔2016〕48号《国务院关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》（以下简称“48号文”），即指出“推动无车承运人业务加快发展…较大幅度降低企业物流成本”。业内亦广泛认为，网络货运主要解决实际承运人运输成本无法进项抵扣的问题。
在国税局和交通部随后发布的国税总局2017年第30号（以下简称“30号文”）、税总函〔2017〕579号文（以下简称“579号文”）中，解决了无车承运人增值税进项抵扣不足的关键问题，实现了货运小规模纳税人异地代开增值税专用发票的目的。根据579号文，试点企业可以为货物运输业小规模纳税人，也就是平台会员可以通过平台承揽的货运业务代开3%的专用发票，作为增值税扣税凭证抵扣进项。国税局和交通部2017年第66号公告又继续推进高速公路通行费增值税电子发票，解决路桥费进项抵扣问题等。
5.2劳务抵扣
劳务运输进项抵扣目前还没有全国统一的解决方式。因目前网络货运平台以承运方的身份承运业务，需要开具相对应的运输发票给托运人，但以无车承运方式进行业务运输的个体司机无法给平台开具相应的进项抵扣发票。在试点中，各地税务机关尝试了不同方式，以解决网络货运所涉及的劳务费用抵扣问题。
5.2.1代办模式
无车承运人试点企业开票时，由中介机构见证，由中介把数据过滤梳理后传送到税务局前台，并提供代办服务，最后由税务局开出增值税发票。
5.2.2代开模式
代开模式是税务局和无车承运试点企业之间互联，中间无需中介。对于已经取得试点的无车承运人平台，在验证个体运输户的身份信息、运输资质、运力信息、交易信息的真实性后，由平台代个体运输户到平台所在地税务局缴纳税款，并开具3%的增值税专用发票，最终借此获得进项税抵扣。代开试点企业的数据直接连接税务局的数据库，数据上传后，税务局把开票指令反馈给企业，后由试点企业代开发票业务。
5.2.3网络货运2.0模式
2018年8月，江苏省税务局发出《互联网物流平台企业从事货物运输交易撮合业务代开增值税专用发票试点实施办法的通知》，同意获批网上税务代征试点企业除可以拥有“税务大厅延伸点”功能外，还能就平台上的撮合业务、车货匹配业务代开发票，即在代开模式的基础上，扩展了试点企业的业务模式。获批网上税务代征试点的无车承运平台公司，无需中介，在验证个体运输户身份信息、交易信息、运输信息等信息真实性以后，帮助个体承运人（司机）代开出3%税率的增值税专用发票。托运人和试点企业可以合法获得劳务费用的增值税进项进行抵扣，从企业的运输成本中扣除，从而降低托运人和试点企业实际税负，并消除试点企业的税务风险。
5.3税务监管风险
因无车承运在试点推进过程中，也发生了某些试点企业钻税收漏洞的情况，以致于开票成为了某些试点企业的主营业务。这是由于各个地方的增值税返利标准不统一，造成了很多无车承运人到返税高的地区去注册公司，并在全国各地设立了注册公司。由于税收洼地的情况客观存在，这本来属于合理的税收流动，但某些试点企业通过虚构运输业务、虚报运费等方式，套取发票的情况屡见不鲜，给合法经营埋下了巨大隐患。
根据36号文的规定，无车承运模式下，试点企业赚取的是运输差价，无论是向托运人，还是向实际承运人收取的服务费，都应该作为价外费用，按照10%缴纳增值税。此外，579号文规定，试点企业代开专用发票不得收取任何费用，否则不得作为试点企业。而《暂行办法》第二十四条也规定，“网络货运经营者发生虚开虚抵增值税发票等税收违法违规行为的，税务部门按照《中华人民共和国税收征收管理法》等有关法律法规规定处理。”虚开增值税专用发票等导致的违法违规行为会导致刑事责任。
综上，对于各试点企业以及随着《暂行办法》的实施而取得网络货运资质的企业来说，守法合规经营，才是长久之道。
本文仅为我们对相关法律、法规及政策的一般解读，不能作为正式的法律意见和建议，如果您有特定的问题，请与观韬中茂律师事务所联系咨询事宜。
作者简介：李力律师现为观韬中茂深圳办公室的合伙人，他具有科技与法律的复合背景，曾协助客户取得网络预约出租车许可证和无车承运人试点资格，长期关注并研究数据相关的数据合规、监管等法律业务。他主要执业领域为互联网、医疗器械、媒体娱乐、文创设计、生物制药等科技与设计公司的知识产权、数据合规和争议解决等。
李 力
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