收回土地使用权条款效力及可执行性浅析
长期以来，地方政府在招商引资工作中为保证土地资源的合理配置和高效利用，都试图在与企业签订的投资协议中加入有关“收回项目建设用地使用权”的条款，以期在项目未按约定的条件进行开发建设和运营时，能够合法有效地收回土地进行重新配置，以减少资源浪费。根据我国土地管理相关法律规定，出现法定情形（如闲置土地满二年未动工开发）时，政府或其土地管理部门可依法收回国有建设用地使用权，但结合地方招商引资和土地资源管理工作的实际需要，能否在投资协议中约定收回土地使用权的条款，该条款又是否存在可执行性呢？就此，我们提出如下简要分析。
地方政府投资协议“乙方违约责任”条款通常约定，“当乙方及项目公司未严格按照协议约定的项目内容、建设规模以及经政府审核同意的项目建设方案进行建设并按时投入运营的，政府有权要求乙方及/或项目公司限期整改，若未整改或整改不合格，政府有权解除协议、收回项目建设用地使用权；或者要求乙方及/或项目公司支付违约金”。
一、收回土地使用权条款的效力
根据投资协议中收回土地使用权条款的约定，也就是说，当企业（包括其在当地设立的项目公司）未按约定开发建设和运营项目时，政府有权收回土地。根据《合同法》等相关法律规定，收回土地使用权条款是双方作为签署合同的适格主体对收回项目用地土地使用权设定条件的真实意思表示，其内容并未违反法律、行政法规的强制性规定，因此投资协议签署生效后，收回土地使用权条款和协议其他条款一样，均为合法、有效，对协议双方具有法律约束力。
二、收回土地使用权条款的可执行性
1、收回土地使用权的法律依据
《城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”
《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”
根据上述规定，法定的收回土地使用权的情形是：在超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发，或者未按土地出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，政府或其土地管理部门可无偿收回土地使用权。
2、收回土地使用权的情形及收回土地使用权条款的可执行性
根据上述法律规定并结合投资协议中有关收回土地使用权条款的约定，我们理解，通过以下方式收回土地使用权具有可执行性：
（1）若项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发，政府或其土地管理部门可依法无偿收回土地使用权；
（2）若项目未按土地出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，政府或其土地管理部门可依法无偿收回土地使用权。
据此，政府可将投资协议中有关项目开发建设的条件（包括产业准入要求及条件、项目建设内容、建设进度、投资规模、项目物业自持要求等）以及若企业未达到开发建设条件则国土部门有权收回土地的约定明确列为土地出让条件并列入土地出让合同（包括土地出让合同的补充协议），以便在企业触发约定情形时，政府或其土地管理部门可援引土地出让合同（包括其补充协议）的约定以及上述《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，依法依约收回土地使用权。
（3）根据投资协议，当企业违反相关条件，满足可收回土地使用权的约定情形（即企业（包括其项目公司）未按约定开发建设和运营项目）时，从合同法的角度，政府可根据协议的约定要求行使收回土地的权利。但另一方面，投资协议是政府为招商引资与企业签订的协议，其中关于收回土地使用权的约定应当遵循土地管理的相关法律规定，如果超出法定情形额外设置收回土地的条件，在企业不愿履行退还土地义务的情况下，该条款的可执行性将出现问题。从物权的角度，虽然企业违反投资协议的约定可能导致被收回土地，但企业在取得土地使用权后，如果已经修建有房屋或其他地上附着物，则该等房屋或其他地上附着物的所有权归属企业。如政府拟根据投资协议的约定收回土地使用权，则需就企业已经修建的房屋或地上附着物与企业协商补偿办法和金额。协商一致的情况下，政府对企业拥有所有权的房屋或地上附着物进行补偿，同时收回土地使用权。如无法与企业就补偿问题达成一致，收回土地可能需要通过司法途径解决，若生效裁判文书认定企业构成违约并应履行退还土地义务的，可通过强制执行程序收回土地。
对此，为加强投资协议收回土地使用权条款的可执行性，政府可以将“企业（包括其项目公司）未按约定开发建设和运营项目”的情形按上述第（2）种方式将相关具体要求作为项目开发建设条件列入土地出让条件和土地出让合同（包括其补充协议）处理。
三、小结
投资协议中收回土地使用权条款的约定虽然有效，但在实际操作层面难度较大，政府可以将项目开发建设的条件（包括产业准入要求及条件、项目建设内容、建设进度、投资规模、项目物业自持要求等）作为开发利用土地的条件列入土地出让合同或其补充协议，尽可能增强其可执行性。
除此以外，还可以考虑在投资协议中设置此种情况下不予政策扶持、奖励或收回已发放扶持、奖励资金的违约责任条款，以及对于违约企业在其项目开发运营需要办理相关手续、证照的过程中，给予一定压力，以督促其自觉履行投资协议及其他相关协议的约定。
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