观韬解读｜新《行政诉讼法》实施中的律师作用发挥及展望
自2015年5月1日以来，修改后的《行政诉讼法》（以下简称新法）已经实施一年多，在有关立法修改内容的实践领域均有了非常明显的变化。尽管存在这样或者那样的问题，但总体来看，新法实施一年多来的成绩斐然，有目共睹。
在《行政诉讼法》的实施中，如何发挥好律师的作用，不仅是律师在法治建设中能够更好地尽到自己力量的问题，也关乎行政诉讼的各项制度能否实施到位等问题。本文仅从律师在新法发挥作用的角度，研究几个具体的问题。
律师是实现新法立法宗旨和立法目的
的重要推动力量
新法第1条确定了立法的基本目的和宗旨，“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。在实现这一立法目的与宗旨的以下几个方面，律师均发挥着其特定的作用。
一律师参与行政诉讼，有效提升司法公正、司法公信
1.律师对当事人提供的法律咨询功能以及专业意见，有助于当事人理解行政诉讼的规律，并易于接受法院的裁判结果。律师以其职业的专业性和独立性为诉讼当事人提供法律咨询意见，既是法律服务的过程，也是法律普及和法律争议预测的过程。
行政诉讼中，通过律师提供的法律服务，当事人提前对于案件的程序和实体过程有所了解，能够更好理解诉讼规律和特点，对案件的处理有一定的心理准备，更易于接受法院的裁判；在提升法院司法权威方面，发挥了积极的辅助作用。
2. 律师对行政诉讼的全程参与，有助于法官全面了解案件的争议焦点，有效解决纷争。在行政诉讼中，尽管法院是依据职权进行全面审查，但是，这种全面审查是基于案件当事人提供证据、依据而展开的，因此，律师在参与行政诉讼程序中，应当根据对于案件的理解和判断，尽可能将全面的材料呈现给合议庭，以便于法官在全面了解事实和法律的前提下作出判断。
3. 律师基于专业的判断，将大量有审判价值的案件起诉到法院，有助于发挥行政审判作为社会争议最终出口的价值功能。新法实施涉及立案登记制的改革，大量的行政案件登记立案，其中不乏不符合起诉条件的案件进人审理程序。律师参与到行政诉讼中，可以将明显不符合起诉条件的案件过滤掉，一定程度上避免诉权的滥用。
4. 律师优先选择行政复议路径，在相对人对复议决定不服的情况下再起诉，有助于发挥诉讼主渠道作用。新法确立了复议机关共同被告制度之后，律师在设计纠纷解决策略方面，大量倾向于先申请复议再提起诉讼的方式解决纠纷，这样将大量的纠纷化解在行政复议程序，有效提升了纠纷解决效率，且发挥了复议机关主渠道的作用。
5.律师代理被告行政机关出庭应诉，可以在一定程度上缓解原告与被告行政机关之间的对抗性。现行的行政纠纷处理中，原告与被告之间基于行政程序的交集和解除，可能已经产生了一定的不满和情绪，这些因素有可能影响诉讼程序的顺利和平稳进行；律师的有效参与缓解和隔离相互之间的紧张状态，有助于纠纷在法律的框架解决。
二促进解决行政争议，律师不遗余力
1. 参与和促进调解、和解工作
行政争议发生后，很多律师积极参与到纠纷的沟通和协调工作中，通过积极与对方当事人沟通，促进纠纷的非诉讼解决。在诉前立案阶段，很多地方的法院引进律师参与纠纷解决机制，将一些行政争议化解在诉前；在行政诉讼过程中，通过对案件的分析判断，积极促进案件的和解或者调解解决，对实质性解决行政争议发挥了积极作用。
2.诉讼中协助和促进对案件的实质性解决
根据新法诉讼类型化的设计，一个有效率的行政诉讼，不仅要解决当事人的诉求，而且应当按照法定的类型，提出最适当的诉讼请求。比如在信息公开案件中，是提出请求公开信息之诉，还是仅提出撤销之诉，需要比较复杂的考量；对于行政处罚案件，提出撤销之诉一般情况下当然比提出确认违法之诉更有效率等，律师在提出最适当类型诉讼方面，其专业优势作用不容小觑。
三发挥律师职能，保护公民法人和其他组织的合法权益
1. 立案登记制背景下律师作用发挥
立案登记制的背景下，没有了立案难的困扰，律师在代理公民、法人和其他组织提起行政诉讼方面，终于可以放开手脚、大展宏图了，无论是在传统的诉讼领域，还是在新增的受案范围中的行政合同之诉、附带规范性文件审查或者民事诉讼，或者是前沿的公益诉讼领域，律师代理原告提出的各类诉讼都在增加。在保障公民、法人和其他组织合法权益方面，律师专业服务的优势更为显著。
2.在确保当事人的程序、实体权利方面有更专业的技能和技巧
在行政诉讼活动中，大量的原告是不了解或者不能全面了解诉讼程序和法律规定的，在保护自身权利方面受到自身认知水平和能力的制约，大多无法更好地维护自身合法权益。律师的参与弥补了这方面的不足，对于行政诉讼中原告权利的保护发挥了积极推动作用。
四多面监督，促进行政机关依法行使职权
1. 律师通过代理被告监督政府依法行政
(1 )通过代理个案应诉，提升行政执法水平。据不完全统计，全国有超过3万名的律师担任了政府法律顾问。这些律师在代理政府积极应诉方面发挥所长，通过个案的纠纷处理，协助行政机关更好地化解行政争议，解决行政纠纷，分析案件的得失，提升行政执法的水平。
（2)通过代理诉讼，发现系统性问题并提出完善建议。律师在代理被告行政机关的过程中，不仅限于个案纠纷的解决，更多的情况下，律师通过一个一个行政纠纷的处理，对于立法制度、执法惯例、规范性文件的内容等方面会提出一些改进意见或者建议，协助政府在更加系统而广泛的领域改进工作，提升依法行政的水平和法治意识。
2.通过代理原告监督政府的依法行政
律师通过代理原告的诉讼，将案件的争议提交法庭，这本身就是对政府行为的直接有效监督，通过法庭审理和法庭辩论，律师的专业说理和辩论不仅可以提起行政机关的注意，而且还可能通过法院的判决、裁定，进一步督促政府依法行政。
在解决行政诉讼出现问题方面
律师不能缺席，
应当发挥更加重要的作用
尽管上文我们分析了律师在行政诉讼过程中的重要作用，但实践中律师的参与度仍然相对较低。根据最高人民法院的统计，自立案登记制实施以来，行政案件数量增长60.97%，有些地区的案件数量增长了 100%，但是律师并没有同比例发挥作用。律师不能有效参与到行政诉讼程序中，仍然是一个突出和亟待解决的问题。
一现阶段行政诉讼法实施中存在的主要问题
1. 一定程度的诉权滥用
根据最高人民法院的统计数据，在行政诉讼案件数量增加的同时，出现了诉权滥用的情形。法院的裁定驳回率逐步上升，这突显了一定数量的行政案件形成事实“空转”的状态。这种情形不仅在一定程度上耗费了人民法院的审判资源，也耗费了行政机关的应诉资源，对于整个社会的资源配置是一个巨大的浪费。
2. 判中心制受到制约
在行政诉讼中，通过庭审活动解决纠纷，目前显得困难重重。如前所述，大量的原告一方以公民个人的情形居多，法人或者其他组织的比例偏小。在公民个人起诉的情况下，因为原告缺乏专业素养和法律知识，无法理解和跟进诉讼的程序。
在行政审判活动中，法官要耗费大量的时间和精力向原告一方释明法律、沟通和解释法律程序，很多原告试图将非行政诉讼的纠纷一并处理，或者将对行政机关部分工作人员的控诉作为诉讼的核心内容，或者在法庭上提出很多问题要求被告行政机关当场回答，或者要求法院按照其提出的问题提纲进行审理；
又或者不了解证据规则，在举证期限内没有举证导致有利证据不能被法院采信；有的不懂得质证规则，对于被告明显有问题的证据无法提出有效的质证意见；有的当事人因为不理解纠纷的实质，错误地承认了对自己不利的事实，还有一些当事人因为法庭不同意其主张与法官产生争议，有的拂袖而去，有的咆哮法庭，有的向法官出言不逊，甚至大打出手；也有一些原告投诉法官，甚至将一个法院的全部行政庭法官投诉，进而要求法官回避；有的原告滥用其诉讼权利，起诉后无正当理由申请回避等。
在这种状态下的行政诉讼审判，很多的情况下流于形式，更多的原告一方成为了形式上的当事人。很多行政法庭出现了法院审理行政机关后其他程序都不得不成为过场的局面，这根本上影响了审判中心制和合议庭审判职能的发挥。没有一个充分对抗的法庭，行政诉讼的言辞审理制度和辩论制都在逐步虚化和弱化。
3. 多元化解行政纠纷的机制尚未建立
行政纠纷的多元解决机制，是一项非常重要的系统工程。行政诉讼应当是行政争议的最后一道屏障，之前应当有多重渠道化解该争议。但是从目前的情况看，大量的行政争议一经产生，就直接进人行政诉讼或者经过行政复议后进人行政诉讼。所谓的多元解决机制并未能有效地建立，导致行政审判直接处于与行政纠纷解决的风口浪尖，面临的问题甚为敏感和尖锐。
二大力发挥律师作用，将行政诉讼的各项制度落实到位
为此，本文提出在行政诉讼中有待进一步发挥律师作用的主要领域，通过这些制度设计，更加充分、有效地发挥律师作用，以便推进行政诉讼制度的各项进展，更有效发挥行政诉讼的功能设计。
1.加快研究和建立行政诉讼中原告方律师强制代理制度
律师强制代理制度，目前在西方一些国家如英国和德国均有采取，它主要是指在某些法院进行诉讼或对某些特殊案件提起诉讼时，当事人应以受诉法院所许可的律师为诉讼代理人，使其代理进行诉讼。律师强制代理的优势明显，在行政诉讼中更为显著，主要体现为：
（1）有助于强化原告一方的诉讼地位。在民告官的诉讼中，原告一方在行政程序中居弱势地位，尽管诉讼中法律地位平等得以体现，但是，基于认知和能力的不对等，很难出现实质意义的平等。因此，在诉讼制度设计中，必须确保原告一方与被告一方均处于同等水平上，才可以更加有利地保护原告一方的合法权益。
（2）有利于案件纠纷在客观、理性、法律的轨道内解决。近年来，我们的行政审判工作确实在监督行政机关方面发挥了重要作用，但是在有些情况下，基于对原告一方不理性行为的判断，也出现了对行政机关格外苛刻的情况，即便在行政机关不违法的情况下，对于其某些自由裁量权予以干涉，这些也是行政秩序遭到干扰和破坏的不利方面。这种状况的出现，主要是基于原告一方的不理性行为产生的压力所致。因此，为了司法审判权真正有效，不偏、不倚、公正行使，有律师代理的原告将是一个最为妥善的解决方案。
（3）有利于法官有效判断案件。在充分有效的原告和被告抗辩机制下的行政审判，行政法官对于案件争议的焦点问题可以有效归纳，有效作出判断，减少法官查阅案件自行研究的强度和频率，充分发挥法官的裁判职能。
（4）有利于打造专业的庭审氛围和严肃的庭审秩序。目前的行政审判工作中，庭审过程显得随意，基于原告一方的非专业性，缺少法律的严肃性和审判的庄严感，也缺乏诉讼应有的仪式感，原告一方律师强制代理之后可以有效解决这些突出问题。
在考虑设计中国的律师强制代理制度过程中，我们认为需要考虑如下问题：
（1）对于法 人或者其他组织有法律专业人员出庭的，可以免除强制代理义务，但是法人或者其他组织的出庭员的资质需要经过法庭的认可，否则仍然要履行强制代理义务；
（2）中国的律师队伍中，并非全体的律师均具备代理行政诉讼的专业技能，在这个领域，法院系统和司法行政机关系统需要极大培训力度，尽快提升律师代理行政诉讼的专业水平，快速壮大代理行政诉讼案件的律师队伍数量；
（3）必须配套法律援助制度解决困难群体聘请律师的问题。根据我国目前的法律援助制度，符合条件的困难群体均可申请法律援助，这可以让中国的律师强制代理制度更加优化。
2.全面推行政府法律顾问制度
在新法实施后，行政案件数量不断增加的背景下，被告行政机关的应诉案件增加，案件应诉频率加大，律师代理被告出庭应诉的工作量也逐步增加。但是从行政诉讼的规律看，非政府法律顾问的律师代理被告出庭应诉存在很多的困难：
（1）应诉的准备时间过短。根据新法的程序规定，行政机关的应诉时间延长到15日；律师需要在15日内准备全部案件证据和依据。
（2）行政诉讼被告原则上一次举证的限制，使得被告的律师必须在15日内对案件全局有一个准确的把握和理解。
（3）应诉工作需要对行政机关适用的部门法有熟练和全面的了解和把握，掌握部门法的特殊性和体系化内容。
（4）在立案登记制的背景下，很多行政机关的诉讼案件批量产生、批量增加，应诉的压力极大。
在这种情况下，我们可以看出，一般也只有行政机关的常年顾问律师才能够有效地代理行政机关出庭应诉。
为此，一方面，这是响应和落实十八届四中全会有关“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”的重要举措；另一方面，从诉讼的规律角度看，为了有效进行行政诉讼的应诉，也必须大力推进和推行政府法律顾问制度，将行政诉讼的应诉水平推向新台阶、新高度、新水平。
3. 大力发挥律师在行政纠纷调处领域的作用
建立多元化解决行政争议的机制方面，律师这支专业人才队伍的作用不容忽视。在人民调解领域，需要逐步明确将行政纠纷纳人调解事项范围，增加律师作为人民调解员的比例；在行政复议、行政诉讼的诉前和诉中环节，加大律师的参与力度，设立诸如独立于复议机构、法院的调解委员会等中立组织，发挥律师作用，促进纠纷的非诉讼裁决解决路径。
4. 尽快推行行政法官与行政诉讼律师、公职律师之间的角色转换机制
行政审判和行政诉讼的代理工作，均是一项实务操作极强的工作，法官、律师、政府公职律师分别从不同的角度发挥不同的作用，共同组成了行政审判中的专业队伍。但是，从现有的法官队伍看，大量的法官均是法学科班出身，没有行政机关的工作经验；大量的律师亦不能充分了解审判的规律和行政规律，公职律师对行政审判有时候也缺乏理解和认知。
因此，在认同三个群体之间具有专业同一性的基础上，尽快建立一个法官、律师与公职律师职业的转化机制，对于促进该领域专业人员成长和专业队伍建设，都是非常有益的尝试和探索。在加强各方交流的过程中，增强各方的相互理解和了解，对于促进诉讼实务的进一步提升，均具有非常重要的意义。
注：本文转自《中国法律评论》微信公众号2016年8月3日的专栏文章。首发于《中国法律评论》2016年第3期立法栏目。
徐玲
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