观韬解读 ｜ 《中华人民共和国农村集体经济组织法》重点解读
作者：田申刚 张梦莹
责编：范会琼
2024年6月28日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称“《农村集体经济组织法》”），该法自2025年5月1日起施行。自此，在农村领域有了两部组织法即《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称“《村民委员会组织法》”）和《农村集体经济组织法》，上述组织法与《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）《中华人民共和国土地承包法》（以下简称“《土地承包法》”）《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称“《乡村振兴促进法》”）等法律法规一起，构建土地及农村治理的法律体系。
《农村集体经济组织法》共八章，依次为总则、成员、组织登记、组织机构、财产经营管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、附则，共六十七条。对维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，规范农村集体经济组织行为，促进农村集体经济高质量发展，巩固和完善农村基本经营制度和社会主义基本经济制度，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，促进共同富裕具有重要意义。
本文就《农村集体经济组织法》的重要内容和值得关注的重点进行简要解读，具体如下：
一、明确了农村集体经济组织的特别法人地位
根据《农村集体经济组织法》第六条，农村集体经济组织属于特别法人。
农村集体经济组织具有一定的特殊性，体现在如下方面：
（一）农村集体经济组织和村民委员会均属于特别法人，但区别于村民委员会
1.集体经济组织与村民委员会的主要区别
（1）成员的构成不同
村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，与农村集体经济组织在人员构成、主要职责以及组织性质方面均存在不同。
（2）产生及基本职能不同
村民委员会职权包括办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，主要承担社会职能，可以接受政府委托从事行政性事务。农村集体经济组织指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，主要承担经济管理职能，还承担了少量的社会职能。
2.集体经济组织与村民委员会的关系
一方面，根据《民法典》第九十六条的规定，农村集体经济组织法人、基层群众自治组织法人为特别法人。因此集体经济组织与村民委员会在法律地位上均属于特别法人，各司其职，相互配合，相互支持。
另一方面，农村集体经济组织主要负责经济事务，村民委员会主要负责公共事务和公益事业，两个组织在农村基层党组织领导下各司其职，相互配合，相互支持，在《村民委员会组织法》修改前、《集体经济组织法》实施后，村民委员会可代行部分农村集体经济组织部分职能，待其组织机构和运行机制健全后，再将这部分职能归由农村集体经济组织行使。
简言之，《村民委员会组织法》和《集体经济组织法》将共同为农村集体经济和乡村产业发展提供全局性、系统性的法律保障。
（二）区别于公司、企业、专业合作社等普通法人
农村集体经济组织与公司、企业、专业合作社等普通法人的主要区别如下：
1.设立具有特殊性
农村集体经济组织依照《农村集体经济组织法》登记并取得特别法人资格。因而和一般的营利法人和非营利法人的设立不同。
2.财产权利及财产管理具有特殊性
集体财产主要是土地，集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人，这与其他营利与非盈利法人存在本质不同。
3.职能具有特殊性
农村集体经济组织具有经营性和社会保障性双重职能，其社会保障功能是通过落实成员的基本权利（主要包括：土地承包权，宅基地使用权，在集体企业的就业权，参与集体的分配权，集体的教育、文化、体育、医疗、养老、救助等服务和福利的享有权）实现。
4.农村集体经济组织的经营体制具有特殊性且不适用破产
农村集体经济组织实行家庭承担经营为基础，统分结合的双层经营体制。另外，基于农村集体经济组织的社会保障性，农村集体经济组织不适用破产。
5.成员权利享有及分配具有特殊性
农村集体经济组织成员依法享有权利，其在农村集体经济组织中的财产性权利和公司股东权利的享有及流转完全不同，收益的分配以按劳分配为主体、多种分配方式并存。
二、明确了农村集体经济组织成员身份确认和变动规则
《农村集体经济组织法》采取了“一般条件+保底标准”的设定，选择了将“户籍+稳定权利义务+基本生活保障”作为一般条件，对农村集体经济组织成员的认定、成员的增加、成员退出、成员身份法定丧失、成员身份保留、成员身份确认的纠纷解决规则进行了明确的规定。
（一）农村集体经济组织成员确认要素
一般情况下，农村集体经济组织成员确认需要考虑的要素包括户籍是否在或者曾经在农村集体经济组织；是否与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系；是否以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障等。（第十一条）
（二）农村集体经济组织成员增加与主动退出
该法规定因生育而增加的人员，应当认定为农村集体经济组织成员；而对于因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，一般应当确认为农村集体经济组织成员。这意味着除因生育而增加的人员外，其他人员是否应当归入农村集体经济组织成员增加的范围之内，立法给予了省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域实际情况进行变通规定的权力。（第十二条）
对于成员的主动退出，成员通过提出书面申请并经农村集体经济组织同意后，有权自愿退出农村集体经济组织。成员退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿，或者在一定期限内保留其已享有的财产权益，但不得要求分割集体财产。（第十六条）
（三）农村集体经济组织成员身份的法定丧失
1.法定丧失成员身份的情形
死亡、丧失中国国籍、取得其他农村集体经济组织成员身份、成为非聘用制公务员等等情形均是法定的丧失农村集体经济组织成员身份的法定情形，农村集体经济组织还可以在章程中约定其他情形，但不得突破该法已列举的情形。（第十七条）
2.法定丧失成员身份后权益的处理
除死亡以及丧失国籍的情形外，丧失成员身份的成员可以依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程，在与组织协商后在一定期限内保留其已享有的相关权益。
（四）农村集体经济组织成员身份保留
为维持农村集体经济组织的稳定性，成员就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑，或者结婚但并未取得其他农村集体经济组织成员身份的，成员身份将予以保留。（第十八条）
（五）农村集体经济组织成员确认尊重地方自治
由于部分地方已经存在农村集体经济组织成员的确认相关规则，《农村集体经济组织法》授权省、自治区、直辖市在该法以及其他法律法规允许的范围内在法律保底标准基础上自行作出具体规定，既体现了原则性，又体现了灵活性。另外，该法规定对于开展农村集体产权制度改革时已经认定为集体经济组织成员的，《农村集体经济组织法》施行后不需要重新确认。
（六）确认农村集体经济组织成员的权利主体
成员大会是确认农村集体经济组织成员的权力主体，且在确认前应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论。意味着村民委员会并无此职权，也不可通过乡规民约的方式排除法律规定。
此外，农村集体经济组织有义务制作或者变更成员名册，并报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。
（七）成员身份确认的纠纷解决规则
与以往通过乡镇、街道以行政确认方式认定集体经济组织成员身份不同的是，《农村集体经济组织法》规定对于成员身份确认纠纷，当事人可选择调解、仲裁、起诉任一方式进行维权。其中，调解并非必经程序，不愿调解和调解不成的，当事人可以选择直接向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或者向人民法院起诉。另外，在成员确认中存在侵害妇女合法权益导致公共利益受损的，人民检察院可以依法提出检察建议或者公益诉讼。
（八）非成员可以享有部分成员权利
为鼓励更多有意愿回到农村发展、投身农村建设的人员回村工作，《农村集体经济组织法》明确了非成员享受部分成员权利的实现途径。对于长期在农村集体经济组织工作，对集体作出贡献的非组织成员，经成员大会全体成员四分之三以上同意，可以享受如收益分配权和福利等经济性权利。
三、整合完善了农村集体经济组织的财产运行管理规则
农村集体经济组织是特别法人，其财产制度具有不同于一般法人的独特性。《农村集体经济组织法》从三个方面系统构建了农村集体经济组织的财产制度，具体如下：
（一）明确了农村集体经济组织财产的内涵和种类
《农村集体经济组织法》第三十六条规定了集体财产即为农村集体经济组织的财产，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人，并对其常见财产种类进行了列举。
（二）明确了农村集体经济组织财产的运营管理规则
《农村集体经济组织法》以正面列举的方式划定了集体财产的总体范围并规定了不同的经营方式，与《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规的规定进行了有效衔接。集体财产既可以直接由集体经营，也可以采取出租、入股或者通过出让、出租等方式交由单位或个人有偿使用来发挥集体财产的潜在价值。
同时，《农村集体经济组织法》明确了集体财产保护的法律原则，即不适用破产制度、不得损害、不得分割等等。
（三）明确了农村集体经济组织财产收益的分配规则及分配纠纷解决规则
对于农村集体经济组织的财产收益分配规则，《农村集体经济组织法》规定组织可以将收益权以份额形式量化到组织成员，可分配收益按照量化收益权份额进行分配。同时，上述收益的量化分配不等于集体财产的所有权、使用权或者承包权、经营权的量化分配。
针对收益分配过程中可能产生的纠纷，《农村集体经济组织法》分配了三种纠纷解决机制，即调解、仲裁和诉讼。当事人可以申请乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解，也可以申请仲裁或者提起诉讼来维护自己的权益。
四、规范了农村集体经济组织的组织机构，有利于民主决策、民主管理
《农村集体经济组织法》借鉴现代法人治理的成熟经验，明确了农村集体经济组织成员大会、成员代表大会和理事会、监事会的组成、职权、议事规则和决策程序、法律责任及法律救济等，为建立健全农村集体经济组织机构和内部治理机制提供了法律依据，为保障农村集体经济组织顺畅运行，实现民主管理、民主决策。具体表现为：
（一）组织机构的组成、职责及运行规则
1.成员大会是权力机构，由全体具有完全民事行为能力的成员组成。除具有完成民事行为能力的成员外的其他未成年人、限制或无民事行为能力的成年人也是农村集体经济组织的成员作为农村集体经济组织的成员，也依法享受集体收益和福利，但不能出席成员大会且没有投票权与决策权；
2. 对于需由成员大会审议决定的重要事项，应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论，突出加强农村基层党组织的领导；
3.明确成员大会的产生和运行规则以及近亲属回避规则，有利于合法、高效决策；
4.明确理事会、监事会职权以及理事会成员、监事会成员或者监事的法定义务及禁止行为，有利于成员大会和成员代表大会对其进行监督。
（二）组织机构决定违法、相关主体侵权的法律责任、法律救济
1. 受侵害的农村集体经济组织成员可以请求人民法院予以撤销组织负责人作出的决定侵害农村集体经济组织成员合法权益的行为，对于相关决定，人民政府、街道办事处或者农业农村主管部门还有权责令限期改正。
2.对于农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事违法或者执行职务违法违章的，可以以撤销诉讼、成员代表诉讼的方式维护集体利益。
（三）明确了农村集体经济组织与基层党组织、村民委员会之间的关系
《农村集体经济组织法》进一步明确了农村集体经济组织与基层党组织、村民委员会之间的关系，有利于保障农村集体经济组织和村民委员会在农村基层党组织的领导下各司其职、相互配合、相互支持。
1.体现了党组织在农村集体经济发展中的引领作用
中国共产党的领导是农村集体经济组织的根本工作原则，其应当在乡镇党委、街道党工委和村党组织的领导下依法履职，并支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治；对于需要由成员大会审议决定的重要事项，应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论；此外，乡镇党委、街道党工委或者村党组织可以提名推荐农村集体经济组织理事会成员候选人，党组织负责人可以通过法定程序担任农村集体经济组织理事长；
2.规定交叉任职有利于实行民主管理
农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事与村党组织领导班子成员、村民委员会成员可以交叉任职；
3.确立未设立农村集体经济组织的职能代行规则
《农村集体经济组织法》明确，未设立农村集体经济组织的，村民委员会、村民小组可依法代行农村集体经济组织的职能，且代行职能应当参照适用《农村集体经济组织法》。
五、体现对妇女成员权益的特别保护
（一）对妇女权利保障进行了原则性规定
《农村集体经济组织法》明确规定，妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。
（二）明确规定妇女有当选为农村集体经济组织成员代表的权利
《农村集体经济组织法》中特别规定，设立成员代表大会的代表人数中应当有适当数量的妇女代表。
（三）在成员身份上对妇女权益保护作出针对性的制度安排
1.《农村集体经济组织法》规定，离婚、丧偶或者结婚但并未取得其他农村集体经济组织成员身份的妇女，不丧失其在原农村集体经济组织的成员身份；
2.对于在确认农村集体经济组织成员时侵害妇女合法权益导致社会公共利益受损的，检察院有权发出检察建议或者依法提起公益诉讼。