观韬解读 | 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年5月1日生效）修订要点提示
作者：刘子悦
责编：王阳
前言：2024年1月31日第8次国家发展改革委员务会议审议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（“新管理办法”），新管理办法将于2024年5月1日起施行。
新管理办法在《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015年4月25日）》的框架下，结合《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）改革要求，从规范特许经营实施方式、鼓励民营企业参与、改进特许经营项目管理程序及明确特许经营模式管理责任分工等方面，对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计。本文对新管理办法新增和修改的内容提示如下：
一、如何界定基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作（PPP）的关系？
● 基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式
● 基础设施和公用事业特许经营项目具有经营者排他性权利、项目产出的公益属性
● 政府就基础设施和公用事业特许经营项目不新设、增设行政许可并借此向特许经营者收费
● 基础设施和公用事业特许经营范围不包括商业特许经营，不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等
二、基础设施和公用事业特许经营的实施方式
新管理办法明确特许经营应当聚焦使用者付费项目，并进一步明确使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。包括如下方式：
✔ 新建/改扩建—运营—移交（BOT）
✔ 新建/改扩建—拥有并运营—移交（BOOT）
✔ 转让—运营—移交（TOT）
✘ 禁止通过建设—移交（BT）方式逃避运营义务或垫资施工
三、特许经营期限的调整
● 原则上：特许经营权期限从旧管理办法规定的“最长不超过30年”延长至“原则上不超过40年”
● 例外：投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长
● 报批：特许经营期限拟超过40年的，应当在特许经营方案中充分论证并随特许经营方案一并报请批准
四、特许经营者权益保护的亮点
● 完善支付管理制度，明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠
● 进一步完善价格和收费的调整机制，明确价格调整与绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务
● 特许经营者在保障项目质量和产品服务质量的前提下，通过降低成本、提升效率、积极创新等方式产生的效益，归特许经营者所有
● 鼓励保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持
● 特许经营期限届满终止或者提前终止后，政府对该基础设施和公用事业继续采用特许经营方式的或因改扩建等原因需要重新选择特许经营者的，同等条件下可以优先选择原特许经营者
● 因政府方原因导致特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者公平合理补偿
五、特许经营期内涉及变更情形是否需要履行报批程序？
项目必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。经公开竞争方式选择的特许经营期内涉及变更的情况下，需要履行报批或其他程序的规定如下：
● 经法定程序选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门
● 完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应当重新履行审批、核准、备案程序
● 政府要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当依据特许经营协议约定或者协商达成补充协议，给予特许经营者公平合理补偿
六、鼓励民营企业参与特许经营项目的措施
● 鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目
● 要求实施机构应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式
● 对于清单所列领域以外符合条件的传统及新型基础设施和公用事业项目，实施机构需要探索采取特许经营模式，以适宜方式积极鼓励民营企业参与
七、特许经营项目的争议解决途径
● 行政复议或行政诉讼
特许经营者认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除特许经营协议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
● 民商事诉讼
新管理办法考虑到特许经营项目相关协议体系及履约行为的多样性和复杂性，做出补充规定，针对特许经营项目相关协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。
八、新旧管理办法如何衔接？
● 新管理办法将于2024年5月1日施行，旧管理办法于同日废止
● 2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的特许经营项目按照新管理办法执行
● 新实施的特许经营项目按照新管理办法执行
● 有关政策规定与新管理办法不一致的，以新管理办法为准