观韬解读 | 碳排放权交易管理暂行条例要点速览
作者：蒋则谢 李慧文 冉欣星
2024年1月25日，国务院总理李强签署第775号国务院令，于2024年2月5日公布《碳排放权交易管理暂行条例》（“《暂行条例》”），自2024年5月1日起施行。
此前，全国碳排放权交易市场运行管理主要依据生态环境部的规章、文件执行，主要包括2020至2021年间陆续公布的《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》。《条例》作为针对碳市场而制定的专门行政法规，为全国碳排放权交易市场运行管理提供明确法律依据，以保障和促进其健康发展。就《条例》的主要内容，我们概括总结要点如下：
一、适用范围
本次颁布的《条例》涵盖了碳排放权交易的全生命周期，包括碳排放权的发放/注册登记、交易、清缴及抵销、统计核算和年度报告。从《暂行条例》的适用主体上看，包括了碳排放权的登记注册机构、交易机构、交易参与者和相应主管部门，明确了各方的职责，填补了过往碳排放交易领域的上位行政法规的空缺，并对碳排放权交易涉及的温室气体和产品种类、重点排放单位的选定、管理及公示进行了规定。此外，考虑到欧盟的碳边境调节机制（CBAM）（有关CBAM的相关内容可以参见我们的往期文章）和其他相关国际标准对我国有关行业的潜在重大影响，《暂行条例》第三条第二款也提及了将加强碳排放权交易领域的国际合作与交流。
二、主管部门
《暂行条例》第五条规定了国务院生态环境部会同市场监管总局、中国人民银行和银行业监管机构是注册登记机构和交易机构的监督主体。虽然《暂行条例》第六条说明了碳排放权交易产品目前仅包含现货产品，但是考虑到碳排放权的交易未来具有的金融属性，为保证碳排放权交易的基础是为实现碳中和、促进节能减排，并保障市场的公平性，将中国人民银行和银行业监管机构作为监管机构，可以提前得出监管对碳排放权交易的审慎监管态度。此外，类似于证券从业人员的禁止行为，《暂行条例》第七条规定了主管部门、登记注册机构、交易机构和技术服务机构的工作人员，不得参与碳排放权交易。相较于生态环境部制定的《碳排放权交易管理规则（试行）》中禁止参与碳排放权交易“内幕信息知情人”的定义[1]，《暂行条例》作出了更明确的解释。
三、重点排放单位
目前，各重点排放单位是全国碳市场的最主要的参与者。根据《暂行条例》第八条、第九条的相关内容，由国务院生态环境部主导制定重点排放单位纳入的总体规则，由各省级生态环境部门主导指定年度重点排放单位名录，并向社会公示。重点排放单位将根据年度排放报告的核查结果，清缴碳排放配额。此外，《暂行条例》第十四条再次提及通过购买方式取得的碳排放配额和核证自愿减排量均可用于清缴，这也是对温室气体自愿减排额在碳市场中所起到作用的再次确认。
四、年度排放报告及审核
《暂行条例》第十条、第十一条和第十二条规定，重点排放单位应当制定和执行排放数据控制方案、检测排放并编制排放报告。需要注意的是，重点排放单位需要向社会公开年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息，且排放报告及其底稿至少需要保存五年。这是从立法上对重点排放单位的碳排放数据做了公开披露的强制性规定，也响应了近年来对相关ESG信息披露的趋势。同时《暂行条例》规定，重点排放单位编制排放报告和生态环境部门审核排放报告均可以通过委托依法设立的技术服务机构完成，但是在同一省级行政区划内，同一家技术服务机构不能既接受政府的委托审核排放报告，又接受企业的委托编制排放报告。对于技术服务机构而言，其设立需要具备国家规定的人员、技术和设备等条件，并对其出具的年度排放报告和技术审核意见承担相应责任。对于技术服务机构而言，是否会进一步出台相关法规以明确其准入门槛，我们有待进一步的法规予以明确。
五、法律责任
《暂行条例》第二十条至第二十六条规定了违反条例的相应法律责任，同时规定将在信用信息系统中公示相关信用信息。可以看出，《暂行条例》相较于之前的部门规章，在罚则上，尤其是对重点排放单位的数据造假和不履行清缴义务上给予了相对严重的法律后果。各主体违反条例的相应法律责任总结如下表：
主体 | 具体违法行为 | 罚则 |
主管部门、登记注册机构、交易机构和技术服务机构的工作人员 | 参与碳排放权交易 | 责令依法处理持有的交易产品，没收违法所得，可以并处所交易产品价款等值以下的罚款；属于国家工作人员的应当依法给予处分 |
重点排放单位 （排放报告管理失当） | （一）未按照规定制定并执行温室气体排放数据质量控制方案；（二）未按照规定报送排放统计核算数据、年度排放报告；（三）未按照规定向社会公开年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息；（四）未按照规定保存年度排放报告所涉数据的原始记录和管理台账 | 责令改正，处5万元以上50万元以下的罚款；拒不改正的，可以责令停产整治 |
重点排放单位 （排放数据缺失或造假） | （一）未按照规定统计核算温室气体排放量；（二）编制的年度排放报告存在重大缺陷或者遗漏，在年度排放报告编制过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为；（三）未按照规定制作和送检样品。 | 责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上20万元以下的罚款；拒不改正的，按照50%以上100%以下的比例核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治 |
重点排放单位 （未按规定清缴配额） | 未按照规定清缴其碳排放配额的 | 责令改正，处未清缴的碳排放配额清缴时限前1个月市场交易平均成交价格5倍以上10倍以下的罚款；拒不改正的，按照未清缴的碳排放配额等量核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治。 |
技术服务机构 （报告不实） | 出具不实或者虚假的检验检测报告 | 责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，由负责资质认定的部门取消其检验检测资质 |
技术服务机构 （报告弄虚作假或重大遗漏） | 出具的年度排放报告或者技术审核意见存在重大缺陷或者遗漏，在年度排放报告编制或者对年度排放报告进行技术审核过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为的 | 处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足20万元的，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，禁止其从事年度排放报告编制和技术审核业务 |
技术服务机构直接负责的主管人员或主要责任人 | 技术服务机构出现以上两行违法行为的 | 处2万元以上20万元以下的罚款，5年内禁止从事温室气体排放相关检验检测、年度排放报告编制和技术审核业务；情节严重的，终身禁止从事前述业务 |
/ | 操纵全国碳排放权交易市场 | 责令改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上500万元以下的罚款。单位因前述违法行为受到处罚的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处10万元以上100万元以下的罚款[2] |
/ | 扰乱全国碳排放权交易市场秩序 | 责令改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，处10万元以上100万元以下的罚款。单位因前述违法行为受到处罚的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处5万元以上50万元以下的罚款 |
/ | 拒绝、阻碍主管部门监督检查 | 责令改正，处2万元以上20万元以下的罚款 |
六、全国碳市场
与建立全国统一碳市场的步调保持一致，《暂行条例》第二十九条说明了地方碳排放权交易市场，应当参照《暂行条例》进行管理。《暂行条例》施行后，不再新建地方碳排放权交易市场，且重点排放单位不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。
七、与绿色电力的关系
《暂行条例》第三十一条规定：“重点排放单位消费非化石能源电力的，按照国家有关规定对其碳排放配额和温室气体排放量予以相应调整。”该规定与此前发改委和国家能源局在2024年1月27日刚刚发布的《关于加强绿色电力证书与节能降碳政策衔接 大力促进非化石能源消费的通知》（发改环资〔2024〕113号）相呼应，该通知第4.9条同样说明“完善绿证与碳核算和碳市场管理衔接机制”。两者都旨在明确企业消耗可再生能源产生电力的，不应计入碳排放量。由于可再生能源的生产过程中产生的碳排放量远低于传统发电方式所产生的排放量，该条的内容也符合碳排放量计算的一般逻辑，有利于促进绿色电力的消纳。
八、民用航空行业
按照十四五的相关规划，2025年之前我国的碳排放市场应当将包括发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空在内的八个行业全部纳入。由于民用航空业具有一定的特殊性，《暂行条例》第三十二条规定，对民用航空等行业的重点排放单位名录制定、碳排放配额发放与清缴、温室气体排放数据统计核算和年度排放报告报送与核查等，将单独制定具体管理办法。
*律师助理张渝坷对本文亦有贡献。
[1] 《碳排放权交易管理规则（试行）》第三十三条 全国碳排放权交易活动中，涉及交易经营、财务或者对碳排放配额市场价格有影响的尚未公开的信息及其他相关信息内容，属于内幕信息。禁止内幕信息的知情人、非法获取内幕信息的人员利用内幕信息从事全国碳排放权交易活动。
[2] 原《碳排放权交易管理规则（试行）》第三十四条仅规定了禁止扰乱市场秩序的行为，并将公示受影响的交易，《条例》相比增加了相应的行政处罚。