观韬解读 | 温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则
作者：蒋则谢 李慧文 冉欣星
导言：2023年下半年，生态环境部、国家气候战略中心和有关部门为CCER的重启发布了基础法规、项目登记及交易结算等配套规则，对此我们进行了文章解读，详见观韬解读：《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（“《管理办法》”）及观韬解读：CCER项目登记及交易结算等配套规则要点速览。2023年12月27日，国家市场监督管理总局（“市监总局”）发布关于《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》（“《审定核查规则》”）的公告，规定了温室气体自愿减排项目审定与减排量核查的依据、基本程序、通用要求、信息报送及公开等内容。
一、引言解读
《审定核查规则》的引言部分规定，审定与核查机构（“审查机构”）应依据《审定核查规则》的要求自行编制审定与核查实施细则，并向市监总局（国家认监委）备案后，与《审定核查规则》配套使用。可见在尊重充分市场化的前提下，《审定核查规则》对审查机构提出了较高的监管要求。此前《管理办法》第三十条对审查机构应符合的基本条件[1]作出了规定，并指出市监总局会同生态环境部将根据工作需要制定并公布审查机构的准入和监管规则。因此，有待市监总局和生态环境部进一步出台审定机构的管理细则，搭配《审定核查规则》，方便CCER项目审定与核查的具体展开。
二、审定与核查依据
根据《审定核查规则》，审定与核查依据为温室气体自愿减排项目方法学。温室气体自愿减排项目方法学是指导特定领域内温室气体自愿减排项目设计、实施、审定和减排量核算、核查的主要依据。目前生态环境部已制定发布了《温室气体自愿减排项目方法学 造林碳汇（CCER-14-001-V01）》《温室气体自愿减排项目方法学 并网光热发电（CCER-01-001-V01）》《温室气体自愿减排项目方法学 并网海上风力发电（CCER-01-002-V01）》《温室气体自愿减排项目方法学 红树林营造（CCER-14-002-V01）》等4项温室气体自愿减排项目方法学。此外，一些呼声较高的方法学如畜禽粪污、垃圾填埋等，也有待进一步公布。
三、项目审定程序
《审定核查规则》对项目审定程序中的提出审定委托、签订委托合同、审定策划、文件评审等9个程序步骤做出了详细具体的规定。其中以下几个方面值得重点注意：
1. 审定策划
一是审定组安排。审定组应至少由2名专职人员组成，其中至少1人具备相应行业领域的专业能力。审定组成员不应与所审定的项目存在利益关系。
二是审定时限。整体的审定时限自公示项目设计文件之日起至出具审定报告之日止原则上不超过100天。但审定各环节的具体时限是交由审查机构在审定与核查实施细则中自行规定，因此审定机构如何制定细则，将会是在市场化竞争中所需考量的一个要点。
三是现场评审。现场评审计划是由审定组根据文件评审结果制定的，至少包括目的、范围、内容、日期、访谈对象和抽样方案等内容。现场评审原则上审定组应到现场，确认项目是否符合《管理办法》规定，对项目基本要求、项目类型和领域、项目描述、方法学选择、方法学应用、开工日期、计入期[2]及寿命期限、环境影响和可持续发展等内容进行审定，具体内容可以参考《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》。
2. 复核
审查机构对审定组作出的审定结论及有关资料、信息开展复核。复核时应确认：（1）所有审定活动已按照委托合同和审定方案完成；（2）支持决定的证据的充分性和适宜性；（3）重要的发现是否被识别、解决并形成文件。同样的，复核内容是由审查机构在审定与核查实施细则中自行予以明确。值得注意的是，复核人员应具备相应行业领域的专业知识和能力，不得是参与项目审定的人员，不得与所审定的项目存在利益关系。
3. 记录与审定报告
现场核查时，在获得项目业主同意后，审定组会采用复印、拍摄、录音、笔记等方式保存现场评审记录。审查机构记录并保存审定过程中所有资料，自出具审定报告之日起保存至少10年。审定报告由审查机构依据审定决定向项目业主出具。机构需对项目审定报告的合规性、真实性、准确性负责，并在项目审定报告中作出承诺。
四、减排量核查程序
总体而言，减排量核查程序和项目审定程序的基本程序非常类似，因此值得注意的就是两者存在差异之处。
| 审定程序 | 核查程序 |
提出委托 | 委托资料清单至少包括项目设计文件、相关方法人证书、授权书（适用时）等。 | 委托资料清单至少包括项目设计文件、减排量核算报告等。 |
文件评审 | （1）评审项目基本情况以及合规情况；（2）评审项目是否符合《管理办法》规定的申请登记条件；（3）评审项目设计文件信息与证据文件的一致性；（4）评审项目设计文件中数据和信息的可靠性；（5）其他支撑现场评审工作的必要内容。 | 通过对项目业主提交的减排量核算报告、项目设计文件等资料的评审，初步判断项目实施与项目设计文件的符合性，监测计划与方法学的符合性，监测活动与监测计划的符合性，校准频次的符合性，减排量核算的准确性，以及监测计划及其相关参数的调整情况等。 |
现场评审的审定方式 | （1）与相关方访谈，了解项目设计和实施情况，并且对受访人员提供的信息进行交叉校核，确保没有遗漏相关信息。相关方可以包括：项目运营人员、地方主管部门、相关群众等；（2）经现场查看并查阅相关文件，确认项目描述以及有关信息的真实性、完整性、准确性；（3）根据方法学和相关规定，对减排量计算的合理性进行检查；（4）查看相关设施、系统和设备，评估监测计划的合理性和可操作性。 | （1）与相关方访谈，了解项目运行和监测情况，并且对受访人员提供的信息进行交叉校核，确认项目实施与项目设计文件的符合性，确保没有遗漏相关信息。相关方可以包括：项目运营人员、地方主管部门、相关群众等；（2）经现场查看并查阅相关文件，评估监测计划与方法学的符合性，监测活动与监测计划的符合性，确认已登记的项目是否按照计划监测，以及监测计划及其相关参数的调整情况；（3）对各参数信息流进行评估，包括计量、记录、传递和汇总；（4）对监测报告中数据进行交叉核对，包括生产记录信息、采购信息、财务信息等；（5）对测量仪表进行检查，包括检定、校准情况和监测运行情况，确认检定、校准频次的符合性；（6）检查温室气体排放数据和减排量核算准确性；（7）查阅质量控制和质量保证程序，确保报告的监测参数不出现任何错误或遗漏。 |
整改要求 | 有以下情形之一的，审定组应向项目业主提出整改要求：（1）影响项目真实性、唯一性、额外性的；（2）不满足项目登记要求的；（3）监测计划存在不合理、不全面的；（4）由于获取的信息不准确、不充分或者不清晰，导致无法确定项目是否符合方法学及相关规定要求的。 对于与项目实施有关、可能影响后续减排量核算的问题，审定组应提出观察项，要求项目业主未来采取措施消除潜在的风险。 | 有以下情形之一的，核查组应向业主提出整改要求：（1）实际监测与监测计划不一致的；（2）减排量核算错误的；（3）在审定期间或上一次核算期核查过程中提出的观察项，在当前核算期应解决但未解决的；（4）由于获取的信息不准确、不充分或者不清晰，导致无法确定项目的运行和监测是否符合相关要求的。 对于需要项目业主在下一个核算期对监测和报告进行调整的问题，核查组应提出观察项。 |
综合以上四个方面，虽然无论是审定还是核查都对项目的合规性、真实性、准确性严加要求，但是前者更倾向于项目开始前的可行性、合规性及可操作性，以保证通过审定的项目可以实施；后者则侧重于项目开始后的准确性、实际与计划的一致性及实施中存在问题的解决，以确保项目能持续运行的同时符合监管要求。
五、信息报送与公开
《审定核查规则》规定，审查机构应向市监总局（国家认监委）报送审定与核查报告及有关信息，并应通过网站向社会公布审定与核查实施细则、收费标准、审定与核查报告及有关信息。而对于具体的信息披露，尤其是审定与核查报告的披露程度，有待在实践中予以进一步明确。
《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》基于《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》等政策法规，细化了对温室气体自愿减排项目审定与减排量核查的依据、基本程序、通用要求以及信息报送及公开规则，是构成CCER具体规则的重要规则性文件。但对于在明年具体落地的CCER开发项目中一些细节的落实，仍有待市监总局等相关部门和审查机构后续进一步明晰和完善。
*实习生张赟对本文亦有贡献。
[1] 审定与核查机构应当具备与从事审定与核查活动相适应的技术和管理能力，并且符合以下条件：
（一）具备开展审定与核查活动相配套的固定办公场所和必要的设施；
（二）具备十名以上相应领域具有审定与核查能力的专职人员，其中至少有五名人员具有二年及以上温室气体排放审定与核查工作经历；
（三）建立完善的审定与核查活动管理制度；
（四）具备开展审定与核查活动所需的稳定的财务支持，建立与业务风险相适应的风险基金或者保险，有应对风险的能力；
（五）符合审定与核查机构相关标准要求；
（六）近五年无严重失信记录。
[2] 项目计入期即指可申请项目减排量登记的时间期限。