新《行政复议法》施行前已经受理、施行时尚未审结的行政复议案件审理的法律适用解读
作者| 杨旭辉、吴诗雪
【背景】新《行政复议法》将于2024年1月1日施行，就复议机关自2023年10月起新受理的行政复议案件，可能出现行政复议审理程序横跨新旧法施行期间的情况，即受理复议申请时间在新法施行前、行政复议决定作出时间在新法施行后的情形。针对前述情况，复议机关有必要厘清此期间行政复议案件审理的法律适用。
一、问题的提出
新《行政复议法》施行前已经受理、施行时尚未审结的行政复议案件审理应当如何适用新法或旧法？
二、 “程序从新”规则与新《行政复议法》的适用
我国《立法法》第一百零四条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。
立法法的前述规定通常被解读为确立了法不溯及既往这一原则，即新的法律法规不适用于在其生效之前发生的行为，除非新的法律法规更有利于保护公民、法人和其他组织的权利和利益。较之实体法溯及既往可能会损害公民的信赖利益，程序法主要侧重于保护公民、法人和其他组织的权利，新生效的程序法较之旧法应更能保障公民、法人和其他组织的权利，故而可以推论新生效的程序法可以溯及发生在新法施行前发生的案件。
《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》〔法(2004)96号〕则正式提出了“程序从新”规则。《通知》第三条“关于新旧法律规范的适用规则”规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”
另外，作为我国最普遍适用的程序法，《民事诉讼法》修改前后的法律适用问题，最高法也通过司法解释给予了程序法从新这一明确答案，这对新《行政复议法》的适用具有重要参考意义。《最高人民法院关于修改后的民事诉讼法施行时未结案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2012〕23号）第一条规定：“2013年1月1日未结案件适用修改后的民事诉讼法，但本规定另有规定的除外。前款规定的案件，2013年1月1日前依照修改前的民事诉讼法和有关司法解释的规定已经完成的程序事项，仍然有效。”
综上，针对新《行政复议法》施行前已经受理、施行时尚未审结的行政复议案件，原则上应当适用新《行政复议法》。
三、“程序从新”规则的例外
承前分析，“程序从新”规则是基于“新生效的程序法较之旧法应更能保障公民、法人和其他组织的权利”且“公民、法人和其他组织就程序法实施并不存在信赖利益”这一前提条件，那么在这一前提不成立时，则不宜适用“程序从新”规则，否则可能有违《立法法》第一百零四条规定之原意。
以2013年时新《民事诉讼法》生效时的新旧法适用为例，《最高人民法院关于修改后的民事诉讼法施行时未结案件适用法律若干问题的规定》第四条、第五条、第六条、第七条规定了“程序从新”规则的例外。第四条规定：“在2013年1月1日未结案件中，人民法院对2013年1月1日前发生的妨害民事诉讼行为尚未处理的，适用修改前的民事诉讼法，但下列情形应当适用修改后的民事诉讼法：（一）修改后的民事诉讼法第一百一十二条规定的情形；（二）修改后的民事诉讼法第一百一十三条规定情形在2013年1月1日以后仍在进行的。”第五条“2013年1月1日前，利害关系人向人民法院申请诉前保全措施的，适用修改前的民事诉讼法等法律，但人民法院2013年1月1日尚未作出保全裁定的，适用修改后的民事诉讼法确定解除保全措施的期限。”第六条“当事人对2013年1月1日前已经发生法律效力的判决、裁定或者调解书申请再审的，人民法院应当依据修改前的民事诉讼法第一百八十四条规定审查确定当事人申请再审的期间，但该期间在2013年6月30日尚未届满的，截止到2013年6月30日。前款规定当事人的申请符合下列情形的，仍适用修改前的民事诉讼法第一百八十四条规定……”是基于程序法中的相关法条将影响公民、法人和其他组织的实质性权益，如径直适用新法将损害其信赖利益，故而不宜适用“程序从新”的规则。
而新《行政复议法》亦存在类似情形。例如，新《行政复议法》第三十一条第二款规定：“申请人应当自收到补正通知之日起十日内提交补正材料。有正当理由不能按期补正的，行政复议机关可以延长合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请，并记录在案。”较之《行政复议法实施条例》第二十九条“补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限”，新法明确规定了申请人的补正期限为收到补正通知之日起十日内。如复议机关依据旧法，就某一未结案件给予了相对人较新法更长的补正期限，那么针对该案件不宜按照新法之规定认定申请人补正的时限超期，否则将不利于保护相对人对旧程序法以及行政机关行为的信赖利益。
又如，新《行政复议法》第八十四条规定在原《行政复议法实施条例》第六十三条基础上新增了“故意扰乱行政复议工作秩序” 的法律责任，由于该条涉及公民、法人和其他组织的实体权益，同理也应当参照《最高人民法院关于修改后的民事诉讼法施行时未结案件适用法律若干问题的规定》第四条之规定，仅得对新法施行之后“故意扰乱行政复议工作秩序”的行为进行查处。
再如，新《行政复议法》第三十条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查……行政复议申请的审查期限届满，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理。”旧《行政复议法》第十七条第二款规定“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”根据前述规定，较之旧法，新法复议案件审理起算时间更晚。举例阐释，如某一复议案件申请人于2023年12月1日申请行政复议，复议机关在未出具受理通知书且未决定延期的情况下，按照旧法，该案应当在1月30日前作出行政复议决定，而按照新法该案应当于2024年2月4日作出行政复议决定，在未有文件或规定明确规定新旧法适用规则的情况下，复议机关于2024年1月31日至2月4日期间作出行政复议决定，可能就其程序合法性产生争议，不排除因影响申请人基于旧法对行政复议决定书作出时间的信赖而被认定违法。
四、结论
综上，在国家未就新《行政复议法》的适用出台明确规定之前，针对新《行政复议法》施行前已经受理、施行时尚未审结的行政复议案件，复议机关可依据《立法法》之规定并参照《最高人民法院关于修改后的民事诉讼法施行时未结案件适用法律若干问题的规定》的内容，原则上适用新《行政复议法》，但适用旧法更能保障公民、法人和其他组织的权利的，适用旧法之规定。